EL SISTEMA 2013: TRANSPARENCIA E INFORMACIÓN PÚBLICA. PROPUESTAS DE UN NUEVO MODELO PARA INCREMENTAR LA DEMANDA CIUDADANA DE INFORMACIÓN.

Alfredo Nieto Ortega [i]

EL “SISTEMA-2013” DE TRANSPARENCIA PÚBLICA COMO REALIDAD POLÍTICA Y SOCIAL.

El actual modelo de transparencia pública en España, que podemos denominar “SISTEMA-2013” lleva algunos, pocos, años de recorrido e implantación, pero ya se han puesto de manifiesto algunas fortalezas y bastantes debilidades a pesar que su despliegue e implantación total no ha concluido por diversos motivos.

El sistema presenta algunas carencias de desarrollo y de actualización normativa pero sobre todo, se observa falta de arraigo en la ciudadanía, de distanciamiento de las estructuras de poder y ausencia de consolidación en las administraciones y entidades obligadas.

En esta breve aportación se formularán algunas consideraciones que evidencian los aspectos, positivos y negativos, del sistema y nos permitirá elaborar algunas aportaciones para plantear una posible (y creo, deseable) evolución hacia un nuevo modelo de transparencia en España.

1.- El “Sistema de Transparencia de 2013” en España.

En España, nuestras administraciones y poderes públicos, tradicionalmente, no han se han caracterizado por la apertura de puertas y ventanas a la ciudadanía, ni se han mostrado proclives a facilitar el acceso a la información que han ido generando. Antes al contrario, la actividad de los poderes públicos y de las diferentes Administraciones ha estado marcada por un modelo de corte autoritario y de autoprotección, de opacidad y de supremacía sobre los denominados “administrados”, modelo que se cultivó durante el largo período de dictadura y ha permanecido profundamente arraigado y mantenido en las últimas décadas democráticas.

Por ello, una parte de los ciudadanos, los más concienciados con la necesidad de transparencia y conocimiento de la información pública, acogieron con esperanza, interés e ilusión la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG). Con algún retraso respecto a otros países europeos, España se sumó a los valores de la transparencia pública en la actividad administrativa pública.

No obstante, ese indudable avance pasó bastante desapercibido no sólo para la mayoría de los ciudadanos sino también para gran parte de funcionarios e instituciones públicas que, lentamente, fueron tomando conciencia de ello a través de la acción de organizaciones e instituciones privadas promotoras de la transparencia y de algunos de esos escasos ciudadanos comprometidos y concienciados que, con su actividad fueron ejerciendo y exigiendo, con dificultades, el derecho de acceso a esa información tan celosamente guardada.

Hay que reconocer que el movimiento social que supuso el “Sistema-2013” ha traído un cambio relevante frente a ese modelo tradicional y meramente representativo en el que los ciudadanos estaban considerados espectadores pasivos y ante a un modelo de administración (o administraciones) opaca, oscura y recelosa frente a los derechos ciudadanos.

En el plano institucional formal, el modelo de transparencia de la Ley 19/2013, básico en muchos aspectos, recibió un fuerte impulso cuando, como una derivada de esa ley estatal, se inició la implantación del sistema de transparencia pública en las Comunidades Autónomas mediante la aprobación de leyes de transparencia en su territorio y mediante la creación de órganos de garantía, más o menos supervisados por los poderes públicos territoriales.

Partiendo del carácter básico de la LTAIBG, podemos establecer que el modelo de transparencia imperante en nuestro país, el “Sistema-2013”se basa estructuralmente en:

1. La obligación de crear un “mostrador de información estandarizada” o “portal de transparencia”, en el que cada entidad pública “obligada” por la ley, expone determinada información, accesible a cualquier ciudadano, como “publicidad activa”.
2. El reconocimiento de un derecho de acceso a esa “otra información” que no es objeto de publicidad activa y de exposición en el mostrador de publicidad activa. Es un derecho que, a pesar de no tener carácter de fundamental en nuestro ordenamiento, es un importante logro, al menos formalmente.
3. La creación de unos “órganos de garantía” del ejercicio de ese derecho de acceso a la información, técnica y formalmente independientes y con capacidad de imponer la entrega de la información a las Administraciones renuentes.
4. La aplicación del concepto de datos abiertos (“open data”) que reconoce la importancia y valorización económica del tratamiento de grandes volúmenes de datos integrados procedentes de la actividad administrativa.

Sin que las siguientes sean exclusivas o únicas, podemos enunciar algunas causas del decaimiento en el impulso ciudadano del “Sistema-2013”, como:

• Falta de recursos administrativos al servicio de las diversas manifestaciones de la transparencia (medios personales, informatización, reformulación de procedimientos, normalización de la información,…) destinados específicamente a crear canales fluidos para el acceso, la obtención, el tratamiento y la facilitación de la información.
• No se han reformulado los procesos ni los procedimientos administrativos para que mediante tecnologías de la información, ésta se vaya produciendo y automatizando como un producto adicional orientado a su difusión tanto en los portales como para atender el ejercicio del derecho de acceso a la información.
• La pasividad y tibieza políticas así como la ausencia de impulso en este plano por parte de los gobernantes y de quienes detentan los poderes públicos, que no han mostrado un especial interés en fomentar el acceso y la difusión de la información en las administraciones que dirigen.
• La persistencia de una actitud renuente y obstructiva, cuando no activamente reactiva, por parte de un sector del funcionariado, para tomar parte proactivamente en el cumplimiento de las obligaciones de información que la ley les impone y ello, sin que hayan sufrido consecuencias en su actividad profesional. Una manifestación de esta actitud es la de enfocar las peticiones de información hacia los supuestos de inadmisión o de exención del deber de facilitarla, aplicando criterios extensivos de los supuestos legales limitativos del derecho de acceso, contrariamente a su interpretación restrictiva como dispone la normativa.
• Y, además de esas causas que podemos definir como “externas” o ajenas a los ciudadanos demandantes de la información y de su efecto obstaculizante, en mi opinión, existe una causa de fondo aún más poderosa como es el concepto de “utilidad” de la información obtenida. ¿qué puede hacer un ciudadano con la información facilitada al amparo del derecho de acceso?. Esta posible causa del decaimiento de la transparencia la vamos a tratar separadamente.

Sea como fuere, se aprecia en los últimos años el estancamiento del proceso que ha dado paso a un cierto “estatus de equilibrio” en el que la sociedad, las Administraciones y los poderes públicos se han instalado y en el que el mensaje que la ciudadanía parece recibir por parte de los poderes públicos es similar a éste: “señores, ya tenemos reconocida e implantada la transparencia pública formal, estamos homologados en ello con las democracias avanzadas, dejemos que la transparencia crezca por sus propios medios pues no es prioritario profundizar en la misma, ni avanzar más para hacerla real; nos basta que lo parezca”. Esta frase puede parecer una idea excesivamente negativa de su estado pero honestamente creo que refleja con bastante claridad la perspectiva media de la cuestión en la actualidad.

2.- Fuentes y origen de la información pública.

“Información pública” es aquélla que obra en poder de las Administraciones, entidades y organismos públicos, que haya sido generada por los mismos u obtenida de terceros en el ejercicio de sus funciones y sea cual sea el soporte en el que esté registrada.

La fuente de esa información reside en las administraciones y entidades que figuran incluidas en el ámbito subjetivo de las respectivas leyes de transparencia.

A partir de 2013 con la LTAIBG en esas administraciones públicas, tradicional e inercialmente conservadoras, se ha seguido un proceso continuista en cuanto a modos y modelos de actuación tradicionales y conservadores, con la introducción esporádica de cambios puntuales en el plano jurídico y normativo en un ámbito territorial muy cercano a un modelo de federalismo.

La creación en la década de 1980 de esas Administraciones autonómicas, territoriales, dotadas de amplias competencias, se fue nutriendo inicialmente con funcionarios y empleados públicos procedentes de la Administración General del Estado hasta que con el tiempo, se fueron creando cuerpos y escalas autonómicas y convocando y seleccionando personal funcionario propio, pero aplicando los mismos modelos de selección y formación de personal implantados en el Estado.

Y lamentablemente, ha sido así en gran parte y sin perjuicio de que nuestra legislación positiva y formal (Estatuto Básico del Empleado Público, legislación de procedimiento administrativo, legislación de transparencia, etc…) han incidido en aspectos deontológicos, éticos, de buenas prácticas, conflicto de intereses, etc., así como en el refuerzo de los derechos de participación ciudadana y en la configuración formal de una nueva función pública.

El resultado de lo que hoy son nuestras Administraciones Públicas ha sido el producto de una lenta y perezosa evolución continuista orientada, eso sí, hacia modelos democráticos, aperturistas y participativos, evolución muy ligada al elemento personal de la función pública y bastante dependientes de los procesos de renovación por jubilación y cese natural de los miembros de los colectivos de funcionarios.

Y por parte de los partidos políticos, de las asociaciones o agrupaciones de electores tampoco se ha observado una atención o preocupación prioritaria en el fomento, divulgación y sometimiento a la función participativa y de control a cargo de los ciudadanos.

Los grandes sindicatos y los colectivos de funcionarios, durante el proceso de democratización, apertura y participación de las organizaciones administrativas públicas no se han destacado precisamente por potenciar la transparencia en la función pública o por incorporar cambios desde los modos autocráticos y de supremacía por otros participativos y más equilibrados en cuanto a derechos de los ciudadanos, tradicionalmente considerados como “administrados”.

Los cambios, desde sociedades democráticas, abiertas y participativas, hacia fórmulas autocráticas de corte dictatorial son siempre ser abruptos, impositivos, violentos e inmediatos en el tiempo, acompañados de expulsiones de aquellos elementos funcionariales desafectos al nuevo régimen que se impone. Por el contrario, los cambios en el sentido inverso, desde modos autocráticos y dictatoriales a modelos democráticos, como el ocurrido en España a partir de 1975, suelen ser más pacíficos, consensuados y mucho más respetuosos con situaciones y derechos consolidados en el régimen anterior, lentos en el tiempo y dificultosos en los objetivos por los bloqueos y resistencias presentados desde dentro del propio sistema, lo que dificulta la percepción transformadora del cambio de régimen.

Por otra parte, el proceso descentralizador y la aparición del modelo autonómico con nuestra Constitución de 1978, ha supuesto una mayor complejidad ante la multiplicación de los entes públicos en la geografía nacional. A las estructuras existentes antes de 1978 (Administración General Estado y Administración Local muy subordinada al poder central y sus respectivos sectores públicos) se han sumado 17 nuevas Administraciones territoriales y 2 Ciudades Autónomas con sus respectivos sectores públicos. Es una complejidad estructural del Estado que dificulta la percepción ciudadana acerca de la ubicación de las competencias a efectos de solicitar información concreta.

En conjunto, según datos del Ministerio de Hacienda, a principios de 2021, había en España una red de entidades públicas, sujetas directamente a las obligaciones de transparencia, formada por:

• 1 Administración General del Estado
• 17 Administraciones autonómicas
• 2 Ciudades Autónomas
• 41 Diputaciones provinciales
• 8.117 Municipios
• 11 Cabildos y Consejos Insulares
• 3.719 entidades de ámbito inferior al municipio
• 81 Comarcas
• 3 Áreas metropolitanas
• 1.018 Mancomunidades que agrupan a 6.190 municipios
• 317 entes del sector público estatal
• 1.314 entes de los sectores públicos autonómicos
• 15.191 entes de los sectores públicos locales
• 29 fondos y mutuas de trabajo dependientes de la Seguridad Social.

En total, casi 30.000 administraciones (29.861), entes, entidades y organismos públicos e instrumentales que dan empleo a 2.710.405 funcionarios, personal estatutario y personal laboral en el conjunto de esas entidades. [1] Ése es el ámbito funcional de la transparencia y el colectivo de personal que debe hacerla posible, bajo la autoridad ciertamente, de los cargos políticos que dirigen esas organizaciones públicas.

En ese enorme volumen de unidades de decisión administrativa y su dispersión, transformar los modos de trabajo, los enfoques del servicio público y las actitudes personales de los más de 2,7 millones de efectivos y que todos ellos asuman principios y formas de trabajo que atemperan y limitan la intensidad de sus potestades administrativas tradicionalmente exorbitantes no es objetivo fácil de lograr, especialmente si no se aplican prioridades y medidas de impulso radical a nivel estatal o autonómico en su consecución.

La disponibilidad de un escenario normativo, jurídico y de derecho positivo que, de repente, imponga la transparencia y obligue a ese conjunto cerrado de entidades a abrirse a la ciudadanía, siendo condición necesaria, no es suficiente.

Al cambio profundo contribuye poderosamente el incremento de la demanda de información por parte asociaciones y organizaciones en defensa de la transparencia y por los ciudadanos particulares concienciados y motivados.

3.- La motivación personal como impulso para el acceso a la información pública.

Durante el tiempo en el que participé de forma activa y directa con el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia (en adelante CTRM) desde 2015 hasta 2017, primero como consejero durante los que simultaneé junto al primer presidente del órgano, José Molina, los primeros trabajos de montaje, planificación, creación de procedimientos y organización de la infraestructura del Consejo y después, ya cesado como consejero, como funcionario en activo a cargo de la oficina administrativa del Consejo, tuve la ocasión de comprobar el grado de implicación y arropamiento del órgano de garantía por parte de la Administración regional, así como las actitudes puestas de manifiesto por todos los actores y en todo lo que supuso el arranque de la actividad competencial del CTRM.

En ambas situaciones compartí objetivos, planes, propuestas y reivindicaciones con el primer presidente del Consejo, don José Molina (2015-2020), militante activo de la transparencia, recientemente fallecido, a cuya memoria y cariñoso recuerdo dedico esta breve aportación.

También pude comprobar el nivel de motivación de la ciudadanía y la intensidad con la que se ejercía el derecho de acceso a la información. Pude constatar que a nivel de ciudadanos particulares, las peticiones de información guardaban relación con procedimientos y situaciones administrativas ya firmes y resueltas que perjudicaban los intereses particulares de esos ciudadanos. Pocos de quienes acudieron al CTRM lo hicieron por un afán altruista y conocer algo que no tuviese que ver con su situación personal. Es decir, predominaron los solicitantes de información sobre materias y procedimientos ya conocidas por ellos mismos o de los que formaron parte esos peticionarios y que, en un último intento de revisar, se decantaron por el ejercicio del derecho de acceso a la información.

El movimiento “pro-transparencia” en cambio, fue muy impulsado y ejercido por algunos colectivos ciudadanos, asociaciones y plataformas promotoras del derecho a saber que, durante los primeros tiempos al menos, formularon gran cantidad de solicitudes de información sobre materias muy diversas y desplegaron una muy activa y positiva actividad de difusión y divulgación de los valores de la transparencia, impulsando con su actividad la creación y apertura de canales informativos dentro de la propia Administración regional.

No obstante, en el plano de motivación ciudadana para solicitar información pública, por el simple deseo de conocer y analizar su contenido, la realidad es que hubo pocas iniciativas procedentes de ciudadanos particulares no incorporados a esos colectivos  y asociaciones. Se percibió un gran desconocimiento en la población general en cuanto al ejercicio y materialización del derecho a saber y de acceso a la información.

Por ello, entre otros muchos objetivos que se fijaron por el CTRM, el más importante, yo diría que prioritario, compartido e impulsado por el presidente Molina fue el de orientar una parte de la actividad del Consejo a divulgar, informar y promover la demanda creciente de información por parte de la sociedad civil.

Frente a esa actividad proactiva de los colectivos ciudadanos se pudo apreciar la tibieza y escaso interés mostrado hacia la materia que nos ocupa, por otros colectivos como los medios de información y comunicación, las formaciones sindicales y especialmente los partidos políticos, al menos en el ámbito regional.

4.- Obstáculos que dificultan el acceso a la información a un ciudadano.

Dejamos al margen de esta cuestión a los ciudadanos, a las personas jurídicas y colectivos especialmente implicados en la promoción y defensa de la transparencia y del derecho de acceso a la información pública que, aunque sean una minoría, están especialmente motivados en el ejercicio del derecho y que se han procurado por sus propios medios la formación en las normas que amparan el derecho y lo han ejercitado de forma frecuente.

Nos centramos, por el contrario en el colectivo de ciudadanos en los que no se dan esos requisitos previos de motivación y/o implicación con la transparencia, en esa mayoría de ciudadanos en general, no especialmente motivados, en ese ciudadano medio, normal, razonablemente interesado en temas sociales pero no demasiado, medianamente informado en temas de actualidad pero no especialmente relacionado con la Administración, con los procedimientos, con el lenguaje administrativo o con la gestión de la transparencia; ciudadanos ocupados mayoritariamente en sus quehaceres cotidianos.

Hagamos un ejercicio de elucubración e imaginemos que a ese ciudadano medio lo abordamos con un sencillo test sobre la percepción de la transparencia y el acceso a la información, similar al siguiente cuestionario:

Nº	Cuestión	Sí	No	No sabe/ no contesta
01	¿Sabe que desde 2013, en España, puede Vd., solicitar toda la información que obra en poder de las Administraciones y entidades públicas, sin necesidad de tener la condición de interesado y sin tener que explicar para qué la solicita?
02	¿Conoce la legislación en materia de transparencia en España o en su Comunidad Autónoma?
03	¿Ha hecho uso del derecho de acceso a la información y solicitado información a alguna Administración o entidad pública?
04	Si las conoce, ¿cree que las normas aprobadas en materia de transparencia, han sido suficientes por sí solas para que florezca y se generalice la cultura de la transparencia en nuestro país o han faltado campañas públicas de divulgación/información de los derechos de información de los ciudadanos?
05	¿Vd., o alguien conocido por Vd., han hecho uso alguna vez del derecho de acceso a la información pública?
06	Vd., mismo o sus amigos, han mostrado interés en preguntar, analizar y controlar la actividad de los poderes y entidades públicas o es algo que le ha pasado desapercibido y lejano?
07	¿Cree Vd., que los políticos locales, regionales o centrales son conscientes del poder de control que la transparencia y todas sus formas de manifestación han dado a la ciudadanía en general?
08	¿Tiene conocimiento o recuerda si las Administraciones local, regional o estatal han promovido campañas publicitarias e informativas acerca del derecho de acceso a la información otorgado a los ciudadanos por la legislación de transparencia?
09	¿Tiene información sobre que, ante cuestiones informativas delicadas, de actualidad o sensibles políticamente, ante el reconocimiento del derecho de acceso a la información por algún Consejo o Comisionado de Transparencia, la Administración obligada a dar la información, ha recurrido a la jurisdicción contencioso-administrativa para impedir la entrega de la información?
10	¿Ha tenido información acerca de que incumplir obligaciones de publicidad activa, impedir o negar el derecho de acceso a la información en alguna Administración, hayan generado sanciones y procedimientos disciplinarios a sus responsables?
11	¿Cree que las corruptelas y la corrupción, descarada o discreta, el tráfico de influencias, el favoritismo o las malas prácticas en la gestión pública, han disminuido desde que tenemos normas de transparencia?
12	¿Cree que si los ciudadanos ejerciesen más su derecho de acceso a la información, ello podría contribuir a reducir el nivel de corrupción y de malas prácticas en lo público?
13	¿Recuerda si en los medios de comunicación que Vd., utiliza habitualmente se hacen eco y difunden los valores de la transparencia y el derecho de acceso a la información por parte de los ciudadanos?
14	¿Recuerda si en los medios de comunicación que Vd., utiliza habitualmente se han destacado noticias o titulares relativos a la ausencia de información, rechazos a peticiones o la interposición por los poderes públicos de recursos contencioso-administrativos contra decisiones de los órganos de control?
15	¿En las últimas elecciones, cree que los partidos políticos, de cualquier tendencia e ideología, han enarbolado los valores de la transparencia como una misión y un compromiso electoral?
16	¿Cree que los sindicatos de cualquier tipo o clase, presentes en las entidades e instituciones sometidas a las obligaciones de transparencia, han pugnado entre sí para asegurar la disponibilidad de medios y canales suficientes y fluidos para facilitar la información?
17	¿Cree que las Universidades públicas, también sometidas a las obligaciones de transparencia, han promovido intensivamente la circulación y divulgación de la información interna entre los estudiantes, profesorado y empleados, desarrollado programas, titulaciones, trabajos de investigación o promovido análisis científicos sobre la materia o en general y más allá de algún acción de formación técnica?.
18	¿Haría Vd., uso de ese derecho de acceso a la información pública e iniciaría el procedimiento de solicitud de información, aunque no le reportara ningún beneficio particular?
19	¿Ha accedido al menos una vez al Portal de Transparencia de su Comunidad Autónoma o de la Administración Central?
20	¿Se considera con preparación suficiente para analizar e interpretar la información pública que le sea facilitada o a la que Vd., acceda en el Portal de la Transparencia?

Podemos aventurar que las respuestas mayoritarias estarían distribuidas entre “no” y “no sabe / no contesta”.

El acceso a cualquier portal de transparencia de los numerosos que ya existen nos mostrará las dificultades de encontrar una determinada información que se busque y, una vez hallada, profundizar en su conocimiento, fuente, tiempo en que se produjo y detalles que permitan obtener un análisis y unas conclusiones relevantes. Si además, esa misma información intentamos obtenerla en diferentes portales y pretendemos homogeneizarla y efectuar un análisis comparativo, podremos comprobar la imposibilidad de hacerlo.

Y si la situación de los portales de transparencia y las dificultades asociadas a la información sujeta a publicidad activa no ayuda a incrementar el interés y la demanda de los ciudadanos en la materia, cuando nos encontramos ante el ejercicio del derecho de acceso la información, individual, específico y concreto, el panorama no podemos decir que sea más favorable.

La complejidad técnica de la materia, común a toda la información administrativa, en esta modalidad de información es, generalmente, alta o muy alta y además esa complejidad puede incluso incrementarse (deliberadamente por el “actor proveedor” que la prepara) mediante una presentación deshilvanada, desorganizada y deliberadamente confusa o injustificadamente extensa.

Como hemos señalado, esas dificultades derivadas de la complejidad técnica se atenúa en muchas ocasiones por el hecho de que una minoría de demandantes de información suelen tener un interés personal y directo en la materia, bien porque han sido parte en procedimientos administrativos o por representar a un grupo de intereses concretos; en cualquier caso, ello les permite disponer de suficientes precedentes y antecedentes para interpretar adecuadamente el contenido facilitado.

A diferencia de la publicidad activa, la información obtenida en el ejercicio del derecho de acceso no está expuesta, ni sistematizada ni disponible en ese mostrador que es el portal de transparencia, sino que requiere identificar la fuente, la materia, concretar la demanda de información y presentarla por los cauces procedimentales correspondientes.

En la unidad competente, “alguien” que es empleado público debe identificar lo que se solicita, valorar si concurren supuestos de inadmisión o excepciones por razón de la materia; debe acotar y elaborar la respuesta correspondiente, junto con los documentos y antecedentes oficiales que se requieran.

Pero, como ya se ha expuesto, ese empleado público, como “actor-proveedor”, está a las órdenes de superiores jerárquicos en cuyo vértice hay un directivo o un cargo político que valorará con criterios diferentes a los estrictamente técnicos o profesionales, la oportunidad de facilitar o no esa información, atendiendo a lo solicitado, a quien lo ha solicitado y con qué finalidad cierta o presunta.

El ciudadano demandante de la información ha invertido un tiempo y esfuerzo considerables en preparar y describir la petición concreta, en presentarla y debe esperar un plazo mínimo de alrededor de un mes hasta que la Administración requerida decida una de las siguientes opciones:

1. Admitir o inadmitir a trámite la solicitud, aplicando los supuestos de inadmisión establecidos, aplicados muchas veces con criterios extensivos y no restrictivos como está establecido.
2. Aplicar o no aplicar los supuestos de exclusión por razón de las materias.
3. Apreciar o no la existencia de datos personales o de terceros, sujetos a confidencialidad y que requerirían dar parte a ese tercero.
4. Acordar la entrega total de la información. Superados los obstáculos, acuerda la entrega de la información, completa y sin mutilar y en un formato tratable y utilizable por el ciudadano, o
5. Acordar la entrega parcial de la información. Aunque superados los obstáculos, el funcionario facilite parcialmente la información solicitada bien porque aduce que no existe más o porque sencillamente no la ha buscado o si la ha encontrado, ha considerado no procedente su entrega o
6. Denegar la información con el pretexto de que se trata de un procedimiento administrativo inconcluso en el que el demandante de información no tiene la condición de interesado, o
7. Denegar porque la información debe ser elaborada previamente. Se refiere a información que, aunque exista, exige una elaboración costosa en tiempo y esfuerzo y no puede facilitarse, o
8. Dejar simplemente transcurrir los plazos para facilitar la información sin haber resuelto y esperar a la actividad del solicitante.

El ciudadano, ante la ausencia de inmediatez en la obtención y en función del interés personal que tenga en la información, deberá esperar y según la respuesta, continuar con la reclamación o con el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa o, aburrido y harto, simplemente desistir de su objetivo de informarse.

En consecuencia, existen un conjunto de obstáculos materiales y formales que disuaden a un ciudadano medio a iniciar el camino de obtención de la información pública y aprehensión del conocimiento correspondiente.

5.- La complejidad técnica de la información pública como factor disuasorio.

Hemos convenido por las evidencias, que nuestros poderes públicos se han desentendido en cierta forma y adoptado una actitud pasiva respecto del deber de promover, impulsar y potenciar la transparencia y sus manifestaciones colaterales y han adoptado, en general, una actitud pasiva frente a la generación, conocimiento y difusión de la información pública, en una especie de argumento similar a “si preguntan, ya veré si contesto, cuándo y cómo lo hago; si no me preguntan, tranquilidad, mejor dejarlo así y no favorecer la demanda de información; y si el órgano de garantía me obliga a contestar, ya veré si lo acepto o si la recurro”.

El ejercicio de las competencias de las casi 30.000 administraciones, instituciones, entidades y organismos públicos generan un torrente de información y de datos de tal magnitud que se precisan especialistas técnico-jurídicos y profesionales especializados en las materias para poder acceder al conocimiento con fundamento y criterios sobre aquélla.

Es innegable que esa dificultad intrínseca e inherente y consustancial a la propia materia constituye un serio obstáculo para que el derecho de acceso a la información de esas materias fluya con facilidad y llegue a ser generalizado.

Tomada conciencia de esa dificultad, el ciudadano no podrá tener la seguridad de si la interpretación que él atribuye a la información recibida, así como su valoración y calificación de si es o no conforme a norma y a Derecho son correctas. La duda sobre ese alcance constituye ya en sí misma, un freno y un hándicap que el ciudadano debe superar mediante la búsqueda del asesoramiento profesional adecuado y así poder confrontar si es o no conforme a Derecho.

Obviamente, la dificultad de la materia es la que es y en esto poco se puede hacer para que sea más sencilla y asequible, pero los obstáculos y dificultades que ese ciudadano motivado y concienciado pueda llegar a tomar un conocimiento informado y objetivo de la cuestión constituyen factores disuasorios y no ayudan ni contribuyen a la generalización y al incremento de la demanda de información al amparo del derecho de acceso a la misma.

En consecuencia, no parece exorbitante esperar que por parte de los funcionarios o empleados públicos, especializados en la materia objeto de la información y que están “obligados a servir con objetividad los intereses generales”, se debiera lleve a cabo una labor de asistencia, asesoramiento y explicación de la información facilitada al interesado, a demanda de éste, gratuitamente y en la seguridad de que se aplica el principio de “confianza plena” en el empleado público. Se trata de un extensión plenamente compatible y lógica del derecho de acceso a la información que debería reconocerse expresamente.

Esa dificultad inherente a la complejidad se ve agravada en el caso de la publicidad activa existente en los cientos o miles de portales de transparencia que han aparecido en los últimos años.

El mantenimiento, actualización y una gestión eficiente y adecuada del funcionamiento de los portales y de la estructuración y actualización de la información publicada debería constituir una prioridad para las entidades titulares del portal.

Es necesario “repensar” la forma de exponer la información, los formatos utilizados y hay que ponerse en el lugar del ciudadano para que pueda llegar a lo que se busca de forma intuitiva, guiada, sencilla y rápida. En el apartado de las propuestas de mejora se formulan algunas al respecto.

6.- La utilidad asociada a la información obtenida.

Vemos que son factores disuasorios para el incremento de la demanda de información, de una parte, la complejidad técnica a la que hemos aludido anteriormente y de otra parte, de forma determinante, el concepto “utilidad” de la información obtenida.

¿Para qué me sirve esa información y en qué me beneficia? ¿qué puedo hacer con ella, que me reporte algún tipo de beneficio y no me perjudique?.

En el contexto de la nueva realidad socio-política que supone la asunción en nuestro ordenamiento jurídico de las diversas manifestaciones de la transparencia (derecho de acceso a la información, participación ciudadana, gobierno abierto, buen gobierno, sistemas de integridad ética, etc…) es indudable que ello implica una evolución desde una democracia representativa a un modelo más participativo, en el que el colectivo ciudadano se convierte en el “gran fiscalizador” de la actividad política y administrativa; en una suerte de gran órgano externo de control y escrutinio del ejercicio del poder.

Ese papel “fiscalizador” que indirectamente se atribuye a cada ciudadano requiere, desde luego, un gran esfuerzo de autoconvencimiento y de empoderamiento pero también exige formación, motivación, objetividad y ecuanimidad en su ejercicio.

Sin embargo ese proceso será largo y en este momento no creo que constituya un factor de motivación en términos de utilidad particular para actuar como demandante activo de información público.

A efectos de utilidad podemos encontrar dos niveles:

• La utilidad personal, práctica, directamente apreciable por el ciudadano receptor de la misma, en cuyo ámbito podría encajar ese
• La utilidad extrapersonal, la que trasciende el ámbito individual y se manifiesta más en el conjunto de la sociedad o grupo y en la ampliación de la base cultural y del conocimiento del individuo. Dejamos fuera de esa utilidad, la derivada del tratamiento masivo de datos o “big data” que es, sin duda, una fuente de riqueza y de explotación con fines lucrativos para las empresas y útil en su conjunto para la sociedad.

La información que se facilita previa solicitud ejerciendo el derecho de acceso, entendemos que goza de la presunción de autenticidad y por tanto su contenido puede acreditarse e invocarse en cualquier otro procedimiento administrativo o jurisdiccional. Ésa es una ventaja respecto a la información descargada directamente de un Portal de Transparencia.

Aun así, su uso y finalidad tiene las mismas limitaciones que la procedente de la publicidad activa en cuanto a su difusión y respeto a los datos personales contenidos en la misma. En los procedimientos administrativos posteriores puede invocarse como precedente administrativo.

En términos de utilidad, la información obtenida tiene un corto recorrido fuera del propio ámbito personal del ciudadano que la ha obtenido y de su particular motivación, lo que constituye un factor ciertamente limitante y disuasorio a la hora de conseguir ciudadanos adeptos a la causa de la transparencia activa.

7.- El imprescindible impulso político para incrementar la demanda de información.

La actividad de quienes dirigen los poderes ejecutivos en las Administraciones o en los órganos directivos de las entidades de los sectores públicos respectivos, parece más orientada hacia finalidades de naturaleza política, legítimas, pero alejadas del fomento de la transparencia en sus diversas manifestaciones.

Quienes ejercen la dirección política cuentan con la ayuda y soporte técnico de las administraciones y estructuras administrativas puestas al servicio de un supuesto “interés general” que es redefinido y acotado por esos poderes políticos que los dirigen en función de sus programas y promesas electorales.

Podemos afirmar que el contenido del denominado “poliedro de la transparencia[2]” no ha constituido hasta ahora la prioridad de nuestros poderes públicos; ha habido problemas más urgentes y prioritarios que atender. Baste recordar la vacante producida en la presidencia del Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno y los años que el gobierno central ha tardado en designar a su titular o la paralización de la necesaria y urgente reforma de la Ley de Transparencia estatal o las de algunas Comunidades Autónomas.

No obstante esa visión crítica y mejorable acerca de la implantación real y perceptible por los ciudadanos de los valores de la transparencia en nuestro país, por parte del Gobierno de España, se han aprobado diversos “Planes de Gobierno Abierto” enmarcados en una senda de impulso y promoción de la materia, si bien con contenidos diversos, no específicamente orientados a lograr la generalización del sistema de información pública.

Los Planes de Gobierno Abierto se iniciaron en 2012 y son fruto de los compromisos adquiridos por España en el seno de la I Conferencia Internacional Alianza para un Gobierno Abierto (Open Government Partnership) celebrada en Brasil en 2012, cuyo objeto es la concretización de los compromisos a través de medidas y acciones determinadas.

Los Planes se estructuran en la formulación de un conjunto de compromisos, su autoevaluación y el chequeo de la misma a cargo de un órgano externo (Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas, GIGAPP) que informa del estado de avance del Plan mediante un “mecanismo de revisión independiente”.

Dado que el objeto de este trabajo se centra en la obtención de la información pública en sus dos modalidades de publicidad activa y derecho de acceso, sólo haremos referencia a los Planes de Gobierno Abierto en la medida en que en éstos se incorporen compromisos que guarden relación con aquélla.

El I Plan de Gobierno Abierto (2012-2014) se centró en tres grandes objetivos prioritarios: 1. Aumento de la integridad pública; 2. Una gestión más eficaz de los recursos públicos y 3. Una mejora de los servicios públicos. Contemplaba la aprobación de una Ley de Transparencia, compromiso que se cumplió con la promulgación de la LTAIBG.

En el II Plan de Gobierno Abierto (2014-2016), de todos los objetivos, los relacionados con la información se concretaron en: 1. La apertura del Portal de la Transparencia del Gobierno de España, un espacio para la publicación de información pública y para ejercer el derecho de acceso y 2. El programa de apertura de la información y su reutilización en el sector público.

En el III Plan de Gobierno Abierto (2017-2019), los objetivos relacionados con el acceso o promoción de la información pública fueron: 1. La mejora del Portal de la Transparencia y 2. La promoción del derecho de acceso de la ciudadanía a la información pública.

Y, finalmente, llegamos al IV Plan de Gobierno Abierto (2020-2024), que, a lo largo de 10 compromisos, en inserta en la denominada Agenda 2030 que integra un plan de acción, aprobado por la ONU, en el que, a lo largo de 17 grandes objetivos y 169 metas para un mundo más sostenible se pretende favorecer el desarrollo social, la economía, el medio ambiente, así como la paz y el acceso a la justicia en el mundo.

Los compromisos que forman parte del IV Plan de Gobierno Abierto son los que se recogen en el cuadro siguiente, en el que únicamente el compromiso 1. Transparencia y Rendición de Cuentas podemos considerarlo afín al objeto de este trabajo.

Los Planes de Gobierno Abierto anteriores constituyen un buen instrumento para mejorar las deficiencias apreciadas en el sistema de acceso a la información, tanto en los portales de transparencia como en ejercicio del derecho de acceso, pero hasta ahora han mostrado escasa eficacia en lo que atañe al objetivo de este trabajo: mejorar e incrementar la demanda de información pública por parte de los ciudadanos en general.

Por su parte, los distintos órganos de garantía (Consejos de Transparencia, Comisiones y Comisionados) que se han ido constituyendo en las Administraciones estatal y autonómicas sí han mostrado una gran capacidad de iniciativas y actividad para poner de manifiesto los déficits normativos y de medios existentes, así como la falta del impulso político en la materia.

Estos órganos se han constituido en una “Red de Consejos y Comisionados” (“la Red”). Se trata de un foro informal ya consolidado en el que, con ocasión del Día Internacional del Derecho a Saber que se celebra el día 28 de septiembre, han celebrado diferentes encuentros de los que han salido unas interesantes “Declaraciones Institucionales”.

El último encuentro ha tenido lugar en Alicante el 28 de septiembre de 2021. Con anterioridad, se produjeron Declaraciones en los encuentros de Cádiz (2018), Málaga (2019) y UNED (2020).

En esas Declaraciones la Red ha analizado el estado de la transparencia y el acceso a la información en España, en cada momento y ha puesto de manifiesto el estado de la transparencia, los déficits acumulados y los aspectos que deberían resolverse por los órganos políticos competentes.

8.- La Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia. Aportaciones y propuestas de mejora.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) creado por la LTAIBG en el ámbito estatal y los diferentes Consejos y Comisionados de Transparencia en el ámbito autonómico han constituido la denominada Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia (en adelante la “Red”). Se trata de un foro de reunión, debate y discusión de la problemática de la transparencia en las diferentes administraciones; se reúnen periódicamente, participan y organizan Congresos en materia de transparencia y formulan unas Declaraciones, generalmente coincidentes con la celebración del Día Internacional del Derecho a Saber (28 de septiembre) que recogen importantes consideraciones y propuestas de mejora.

Así, en la Declaración de Cádiz, 28 de septiembre de 2018, la Red formuló algunas consideraciones que expresan el estado de la transparencia y el papel de los órganos de garantía y suscribió la siguiente Declaración:

“Primero.– Reafirmamos nuestro compromiso firme y efectivo con el desarrollo e implantación de la Transparencia en España.

Segundo.- Demandamos de los poderes públicos, desde la lealtad institucional, un apoyo explícito a nuestro trabajo y un compromiso decidido en la implantación y éxito de la nueva cultura de la transparencia.

Tercero.- Demandamos una reforma que ahonde, profundice y mejore las garantías que el derecho de acceso y la transparencia activa han supuesto hasta la fecha en nuestro país, tanto a escala estatal, autonómica como local. Entre estas reformas consideramos necesarias: consagrar el derecho de acceso como un derecho fundamental, la dotación de medios humanos y económicos suficientes para los órganos de garantía, el desarrollo efectivo de la potestad sancionadora, la mejora del procedimiento de acceso para hacerlo más sencillo y eficaz, mejorar la concreción de los límites de acceso y las causas de inadmisión, unificar en la medida de lo posible los regímenes de acceso y desarrollar una gestión documental y de archivos moderna que sirva como vehículo de todos estos cambios.

Cuarto.- Agradecemos la colaboración de las organizaciones no gubernamentales y otras entidades, esenciales en la implantación y consolidación de la cultura de la transparencia en España, y les solicitamos la continuidad de su apoyo y colaboración en el empeño de transformar radicalmente la gobernanza de nuestras instituciones”.

Al año siguiente, en 2019, la Red formuló la “Declaración de Málaga” en la que planteó consideraciones como las siguientes:

“En estos momentos, transcurrido un año desde que se adoptó la Declaración de Cádiz, hemos de reconocer que no se ha obtenido la respuesta deseada. La política de transparencia continúa siendo una gran olvidada en la agenda de los gobernantes y los grupos políticos. Los Consejos y Comisionados de Transparencia no hemos sido dotados de medios adecuados, ni en el terreno de los recursos humanos ni en el de los económicos y materiales. El Consejo de Transparencia estatal continúa con una Presidencia interina que dura casi dos años. Y la resistencia al cambio de demasiados organismos e instituciones -que se prolonga incluso en el ámbito judicial- comienza a convertirse en un grave obstáculo para la eficacia de la actividad de los órganos garantes.

…

…Somos conscientes también de que, en un mundo cambiante y complejo como el actual, que se enfrenta a retos y desafíos inéditos en los ámbitos de la sostenibilidad, la  digitalización, la economía, los movimientos migratorios y sociales, la igualdad e, incluso, la demografía, no cesan de presentarse nuevas necesidades y urgencias que deben atenderse con preferencia a otras cuestiones y políticas públicas. En este contexto, las políticas de transparencia pueden aparecer como prescindibles o secundarias. Pero no lo son en absoluto, máxime en tiempos como los actuales, en que el fantasma de la corrupción ha vuelto a hacerse presente en la vida pública española y en los que crece la demanda social de regeneración democrática y gobierno ético de las instituciones.

…

… en estos momentos, la política de transparencia que se inició en nuestro país casi cinco años atrás, ha quedado parcialmente superada  por la evolución de los  acontecimientos y las preocupaciones sociales. Una política diseñada para impulsar la apertura de nuestras instituciones, Administraciones Públicas y entidades privadas de relevancia social o perceptoras de fondos públicos, y garantizar su funcionamiento abierto a la mirada y al escrutinio de la ciudadanía, se ha visto desbordada por la aparición de nuevos requerimientos de integridad pública y lucha contra la corrupción y de participación ciudadana, que han puesto sobre la mesa distintas demandas adicionales a la transparencia en sí misma considerada. Estas demandas van de la regulación de los grupos de interés a la protección de los denunciantes o la persecución de las malas prácticas en la contratación pública o la política de subvenciones de las Administraciones.

…

Hoy día es necesario conectar la transparencia con las medidas de Gobierno Abierto, el establecimiento de Códigos Éticos en las personas públicas y privadas, la apertura de registros de lobbies y lobistas, la publicación de las agendas de trabajo de los Altos Cargos y Autoridades públicas e, incluso, con las modernas tecnologías basadas en el big data y la inteligencia artificial que permitirán a las Autoridades de control y a los órganos de garantía conocer de antemano, a través de sistemas de alerta temprana, los puntos de los procesos de trabajo y los procedimientos administrativos en que pueden producirse  desviaciones de la normativa o prácticas fraudulentas o corruptas.

También es el momento de incorporar al ordenamiento jurídico un sistema de protección e indemnidad a aquellos ciudadanos que tienen evidencias de prácticas corruptas, para que contribuyan a formar una red pública de vigilancia contra la corrupción pública o privada. Y es hora de avanzar en el desarrollo teórico y jurídico de conceptos en los que se trate la transparencia, la participación, la ética pública o el gobierno abierto como diferentes manifestaciones de un mismo “poliedro”; caras de un mismo “proyecto de la transparencia”. No es conveniente tratar separadamente aspectos de una misma realidad pues ello distorsiona la solución integral y global del problema.

Desde este punto de vista, tal vez haya llegado el momento de redefinir la política establecida por nuestra Ley de Transparencia, Buen Gobierno y Acceso a la Información Pública de 2013 y las leyes autonómicas dictadas en desarrollo de la misma y coordinarla con las otras políticas anticorrupción y de participación ciudadana puestas en práctica por determinados Gobiernos e instituciones públicas.

En esta nueva definición es esencial que, los Consejos y Comisionados de Transparencia tengan un escenario de fortalezas y una estructura que reduzca las, hasta ahora, debilidades que se evidencian, muchas de ellas por una deficiente e insuficiente regulación de esos órganos de control.

Así mismo, para una democracia más auténtica, se tiene que potenciar la demanda de transparencia en la ciudadanía y para ello nada mejor que instrumentar legalmente, la participación ciudadana en los Consejos y Comisionados mediante fórmulas de colaboración, auditoría ciudadana y control basadas en mecanismos de voluntariado, ejercitando una mediación que aumenta la calidad de las instituciones.

Y concluye la Declaración con una petición a los poderes públicos:

1º.- Reiteramos a los Gobiernos y Autoridades de todos los ámbitos territoriales y niveles de Administración, a los representantes políticos nacionales, autonómicos o locales y a todas las organizaciones políticas, las mismas demandas que planteamos hace justo un año respecto del apoyo intenso y decidido a la política de transparencia y acceso a la información pública.

2º.- Igualmente reiteramos la demanda de apoyo intenso a nuestro trabajo y funciones y al fortalecimiento y mejora de nuestras organizaciones y su dotación de recursos,

3º.- Ponemos de manifiesto la necesidad de que se nos conceda un protagonismo cierto y efectivo en la propuesta y puesta en práctica de las medidas que puedan diseñarse en el futuro para ampliar el campo de la normativa actual, extremar el rigor en la lucha contra el fraude y las prácticas corruptas y responder de forma adecuada a las peticiones y demandas de la ciudadanía a favor de mayor transparencia en el funcionamiento de nuestras instituciones, de regeneración de nuestra vida pública y de mayor integridad en el comportamiento de nuestros gobernantes, representantes y toda clase de servidores públicos.

En 2020, la Red, en la denominada “Declaración de la UNED” volvió a plantear una serie de consideraciones, partiendo del estado de las realizadas en las dos anteriores de Cádiz y Málaga.

En recuerdo y homenaje al entonces presidente del Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia, José Molina, reproduzco un pequeño párrafo de su intervención en este foro de la Red en 2020, como despedida de su cargo de presidente del citado Consejo:

“Si bien es un hecho que, año a año y mes a mes, la política de transparencia en nuestro país va reafirmándose… la transparencia, el acceso a la información y los propios órganos garantes continúan estando ausentes de la agenda de los gobernantes y los grupos políticos”.

La Red puso de manifiesto en esa Declaración la ausencia de atención al “poliedro de la transparencia” por parte de los poderes públicos:

“Tampoco se ha producido a ningún nivel de gobierno un reconocimiento institucional del papel o la función de los órganos garantes o un apoyo expreso a los mismos ni, por  supuesto, un  incremento  de  la dotación de los medios humanos y materiales necesarios para el desarrollo de su labor con toda la eficacia y ejecutividad necesarias.

Finalmente,  no ha mejorado tampoco el grado de atención prestado por las Administraciones e instituciones públicas a los requerimientos y recomendaciones de mejora expresados por los Consejos y Comisionados reiteradamente en sus acuerdos y resoluciones ni el nivel de cumplimiento de sus resoluciones, contestadas, incluso, en el ámbito judicial por algunas de las organizaciones o instituciones llamadas a ejecutarlas.

En este estado de cosas, la Red de Consejos y Comisionados de Transparencia del Estado se ve obligada a reiterar, en esta Declaración el contenido de sus precedentes Declaraciones de Cádiz y de Málaga. Así, en primer lugar, es necesario poner de manifiesto la necesidad de que la política de transparencia y acceso a la información se configure como un objetivo prioritario e irrenunciable  de la acción de todos los Gobiernos, Administraciones y Poderes del Estado.

…

Entre estas cuestiones se halla la regulación de las infracciones por incumplimiento de las resoluciones de los  Consejos y Comisionados  y  del  correspondiente régimen  sancionador, basado en la figura legal de  las multas coercitivas; la creación de un Registro estatal de Intereses y  Grupos de Interés que, combinado con la publicación de las agendas de trabajo de los altos cargos y responsables políticos, permitirá a la ciudadanía informarse   acerca  de  las reuniones mantenidos por éstos con grupos de influencia y presión, así como la introducción de un trámite de mediación de los órganos garantes entre las Administraciones y los y las  demandantes  de información  en  caso  de  conflicto, que  ofrezca  un  marco  de  relación  mutua  que  permita acercar posiciones y llegar a un acuerdo consensuado sobre  el  acceso  a  la  información,  lo que  reduciría  la conflictividad existente en la actualidad.

La Declaración concluye reiterando las mismas peticiones formuladas en las declaraciones anteriores.

Y, con este panorama, llegamos a la Declaración de Alicante de 2021.

La Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia se ha manifestado con contundencia y rigor en las cuatro Declaraciones que ha emitido y tras reconocer la necesidad de recursos materiales y personales, el reconocimiento a las dificultades sobrevenidas para ejercer la transparencia en la pandemia COVID y de que en 2021 se han producido algunos avances e iniciativas por parte de los poderes públicos, ha enumerado y puesto en evidencia algunos aspectos técnico-jurídicos que deberían incorporarse a la legislación en la materia.

Así, la Red propone medidas muy interesantes para mejorar el bloque de normas legales en la materia:

1. Elevar a la categoría de fundamental el derecho de acceso a la información dentro del concepto más amplio del derecho a saber.
2. Atribuir potestad sancionadora real y efectiva a los órganos de garantía.
3. Simplificar el procedimiento de acceso a la información, menos formalista y más rápido y eficiente.
4. Reformular de forma más estricta las causas de inadmisión de las solicitudes de información.
5. Concretar y especificar los límites legales al acceso a la información y su aplicación restrictiva.
6. Unificar en la medida de lo posible los regímenes de acceso y desarrollar una gestión documental y de archivos moderna que sirva como vehículo de todos estos cambios.
7. Avanzar en el desarrollo teórico y jurídico de conceptos en los que se trate la transparencia, la participación, la ética pública o el gobierno abierto como diferentes manifestaciones de un mismo “poliedro” y como caras de un mismo “proyecto de la transparencia” pues no es conveniente tratar separadamente aspectos de una misma realidad ya que ello distorsiona la solución integral y global del problema.
8. Redefinir la política establecida en la ley estatal y en las leyes autonómicas para coordinarla con las otras políticas anticorrupción y de participación ciudadana puestas en práctica por determinados Gobiernos e instituciones públicas.
9. Reforzar los Consejos y Comisionados de Transparencia en un escenario de fortalezas y con una estructura que reduzca las, hasta ahora, debilidades que se evidencian, muchas de ellas por una deficiente e insuficiente regulación de esos órganos de control.
10. Atribuir de forma expresa el papel de auditoría de la publicidad activa a los órganos de garantía así como facultades de requerimiento y sancionadores para las entidades que omitan sus obligaciones de publicidad activa.
11. Adoptar medidas legales que impliquen a los poderes públicos y a las instituciones y sociedad para potenciar la demanda de transparencia en la ciudadanía.
12. Instrumentar legalmente la participación ciudadana en los Consejos y Comisionados mediante fórmulas de colaboración, auditoría ciudadana y control basadas en mecanismos de voluntariado, ejercitando una mediación que aumente la calidad de las instituciones.
13. Desarrollar los mecanismos legales para la acogida y protección efectivas de la figura del denunciante de situaciones conocidas y documentadas de infracciones administrativas y penales.

II. PROPUESTAS DE MEJORA PARA UN NUEVO SISTEMA DE TRANSPARENCIA

Y fruto de las reflexiones y consideraciones anteriores y del análisis de los aspectos mejorables y de las deficiencias del “Sistema-2013”, se plantean algunas propuestas de evolución y mejoras hacia un nuevo Sistema de Transparencia pública en España.

Son especialmente útiles las consideraciones y recomendaciones formuladas por la Red  de Consejos y Comisionados de la Transparencia en sus Declaraciones anuales, en primer lugar por su procedencia de los órganos de garantía, profundos conocedores de la materia tanto en los aspectos técnico-legales como materiales y en segundo lugar porque recogen de una forma sistemática las oportunidades de mejora del denominado poliedro de la transparencia.

El estado de la transparencia y en particular, el acceso a la información pública en todas sus manifestaciones, a la vista de las circunstancias expuestas anteriormente definen el estado actual de la transparencia en España y ponen de manifiesto las principales debilidades que aquejan al sistema.

Así y aunque solo sea por proponer un inventario de posibles acciones de mejora del sistema de transparencia, planteo una propuesta de máximos, proactiva y posibilista aunque, es conocido que dentro del escenario administrativo y presupuestario que nos precisamente propicio.

Cada uno de los factores expuestos cuya potenciación, mejora y convergencia consideramos necesaria para lograr una óptima implantación de la cultura de la transparencia en nuestra sociedad, presenta oportunidades de mejora que, se enuncian como posibles mejoras a acometer cuanto antes y por ello, para organizar y sistematizar la propuesta, se plantean los bloques de mejora siguientes:

• Bloque A.- Dotación económica para cambios en la estructura y aportar medios materiales y humanos. Hace referencia a las necesidades de reforzar las estructuras administrativas de la transparencia así como las de los órganos de garantía.
• Bloque B.- Desarrollos legales básicos. Recoge los cambios que deberían instrumentarse en la legislación vigente.
• Bloque C.- Uniformidad Técnica. Normativa técnica común en materia de información. Recoge los estándares relativos a la forma, datación, sectorización materias, contenidos mínimos, estructura de los datos, formatos, períodos mínimos de mantenimiento de la publicación para evidenciar la evolución, formas de acceso, certificación de autenticidad, integración en una red de portales de transparencia y reutilización de la información expuesta en los como publicidad activa.
• Bloque D.- Políticas públicas de promoción del Sistema de Transparencia y de sus valores sociales desde las administraciones y entidades.
• Bloque E.- Medidas de incremento de la demanda de información por los ciudadanos y colectivos sociales.

II.1. Bloque A. Dotación económica para cambios en la estructura y aportar medios materiales y humanos.

La incorporación de nuevos sistemas y modelos en la gestión dentro de los aparatos administrativos públicos y de las entidades sujetas a la transparencia, trae consigo la necesidad de introducir cambios indudables en las estructuras organizativas, en los perfiles de los puestos de trabajo de los empleados públicos, en los procedimientos administrativos, en la formación de los empleados y en el resto de aspectos conexos. Todo ello requiere una dotación presupuestaria propia y adecuada a las cargas de trabajo y a la nueva situación que el nuevo sistema requiere.

Las diversas legislaciones aprobadas en relación con el Sistema-2013 de transparencia no contemplaron unas dotaciones económicas específicas, insertando el nuevo modelo en estructuras y funciones ya existentes y sin adoptar modificaciones en los procesos administrativos.

Todo proyecto de ley que represente un incremento de gasto, debe llevar su memoria económica explicativa y contemplar la dotación adecuada para abordar como primera medida, la necesaria reestructuración interna y la dotación de los medios personales y materiales necesarios.

En particular, el “Sistema-2013” de transparencia debió comportar, al menos en las administraciones central y territorial, en las que se concentran la mayor parte de las obligaciones de información y transparencia:

1. Estructura administrativa especializada. Un cambio y adaptación de las estructuras administrativas, creando las unidades especializadas para gestionar todo lo que la ley exige y para exponer la información sometida a publicidad activa en los portales de transparencia.
2. Habilitación de canales de información. La creación o adaptación de nuevos canales internos por los que discurra la emisión, recepción, tratamiento y publicación de la información en los portales de transparencia y también para concentrar las solicitudes de acceso a la información en esa unidad especializada. Requiere también su difusión, información y formación de los empleados implicados en el sistema.
3. Creación en cada Administración de un procedimiento administrativo ad hoc para ejercer el derecho de acceso. Modificar los procedimientos administrativos creados ad hoc o crearlos, si no existieran, para recibir, tramitar y cumplimentar las solicitudes de acceso a la información, atender a las reclamaciones ante los órganos de garantía o ante los jurisdiccionales y asegurar la ejecución de las resoluciones y sentencias firmes.
4. Reformular y revisar todos los procedimientos administrativos para crear flujos automáticos de información. En un segundo plano en cuanto a plazo de ejecución pero igualmente importante, las administraciones y entidades afectadas por el sistema-2013 que, habitualmente y cada día más, utilizan procedimientos informatizados, es necesario que esos procesos se “reformulen y revisen” para que esos procedimientos informatizados contemplen la creación de un flujo con la información que deba publicarse en los portales de transparencia y de aquélla que es susceptible de solicitud por los ciudadanos. Este proceso, lento, es necesario para cumplir con los estándares técnicos, formatos, contenidos, reutilización, datación y agregación a efectos de “big data”. Los actuales procedimientos administrativos sólo están pensados y como mucho, para que las partes interesadas en los mismos puedan tener acceso a su estado de tramitación, pero en absoluto, orientados a su apertura a todos.
5. Adaptar las relaciones de puestos de trabajo a los nuevos perfiles requeridos por el sistema de transparencia. Definir en las relaciones de puestos de trabajo y plantillas orgánicas los nuevos perfiles de empleados públicos al servicio del sistema de transparencia, dotar los puestos y formar a los ocupantes en los principios generales que conforman el sistema de transparencia. Es absolutamente necesario para la consolidación de los valores del sistema de transparencia, la formación de grupos de empleados públicos, especializados en la materia y especialmente que estén concienciados y convencidos en los valores del sistema y en los derechos de los ciudadanos.
6. Previsión de acciones formativas en los contenidos, principios y filosofía de la transparencia pública. Igualmente importante es que el personal que vaya a formar parte de la estructura gestora del nuevo sistema de transparencia sea formado específicamente en la misma. Ello, debe contemplar la programación de un número de horas suficientes, con asistencia obligatoria, para ese personal, formación que debe realizarse de forma periódica.

Sin embargo, por la experiencia conocida, el Sistema-2013 de transparencia se creó básicamente “sobre el papel” con un aluvión de leyes territoriales aprobadas rápidamente carentes de la dotación económica mínima, necesaria y sin abordar consecuencias como las expuestas. La parte “práctica” de la implantación del “Sistema-2013” fue objeto de una cierta improvisación a tenor de las obligaciones y en la medida de las disponibilidades y actitudes predominantes en cada Administración.

La opción que se adoptó a partir del “Sistema-2013” fue precisamente la “no opción” (ausencia de medios específicos, improvisación en las medidas y decisiones, adición de carga de trabajo en puestos y unidades no especializadas, ausencia de formación del personal,…) y que, aunque sea un escenario entendible dado el “tempo” con el que se mueve la Administración, no debería repetirse si se aborda ese “nuevo sistema de transparencia” como propugna la Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia y es necesario desde todas las perspectivas.

II.2. Bloque B. Previsiones legales sustantivas de carácter básico para el “nuevo sistema de transparencia”.

A la luz de la experiencia y comportamiento del Sistema-2013 a lo largo de los años transcurridos hay bastante unanimidad en los sectores profesionales, doctrinales y jurídicos en cuanto a la necesidad de revisar la legislación actual.

En particular, además de las aportaciones doctrinales que se han venido haciendo, las propuestas formuladas por la Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia constituyen una importante fuente de propuestas de mejora.

Adicionalmente a ellas, se plantean algunas otras que pueden contribuir a esa finalidad.

Así, la legislación básica del sistema de transparencia debería contemplar modificaciones tales como:

1. Derecho fundamental. Elevar a la categoría de fundamental el derecho de acceso a la información dentro del concepto más amplio del derecho a saber. Es una aspiración que permitiría equilibrar la posición del derecho de acceso a la información y la del derecho a la protección de datos personales.
2. Dotación presupuestaria suficiente. Para que las previsiones expuestas en el Bloque A anterior, la legislación del nuevo sistema de transparencia debe contener la obligación de dotar su implantación con los fondos presupuestarios suficientes y necesarios para que sea efectiva.
3. Ampliación ámbito subjetivo. Incluir ente los sujetos obligados a facilitar información o a mantener portales de transparencia a las manifestaciones organizativas que forman parte de la denominada “administración corporativa” y otras manifestaciones de organización parapúblicas vinculadas a las Administraciones como colaboradoras o detentadoras de alguna función administrativa (colegios profesionales, federaciones deportivas, cámaras oficiales, mutuas colaboradoras) y entidades privadas cuyas fuentes de financiación procedentes de ayudas o subvenciones públicas sean igual o superiores al 30% de sus ingresos totales.
4. Los partidos políticos y sindicatos financiados con fondos públicos, sujetos especiales. Los partidos y agrupaciones políticas, así como los sindicatos legalmente constituidos estarán sujetos a la normativa en materia de transparencia en todos sus términos y alcance, reforzando sus obligaciones en materia de información financiera y régimen de aportaciones y compromisos de afiliados, aportaciones privadas de patrocinadores, donantes y financiación pública, limitando la capacidad de endeudamiento con prohibición de condonaciones de deudas.
5. Reforzar transparencia de empresas y concesionarias. Incluir y reforzar en cuanto al ámbito de aplicación de las obligaciones directas de transparencia a las empresas privadas, contratistas de obras, suministros o servicios o concesionarias de servicios públicos, cuando se den al menos una de las dos condiciones siguientes: Obtener una contraprestación pública anual superior a 100.000 euros en forma de retribución o por la obtención de precios públicos autorizados o una duración del contrato superior a un año. Las obligaciones de información se limitan a la actividad contratada o concesional.
6. Clarificar ámbito competencial de los órganos de garantía. Clarificar y establecer las competencias de los órganos de garantía creados por las Comunidades Autónomas sobre las administraciones locales y sobre su sector público, así como sobre el resto de entes, entidades, organismos, colegios profesionales y demás entes sujetos a la ley de transparencia cuyo domicilio social radique en el territorio de la Comunidad o en él se lleven a cabo la mayor parte de sus actividades.
7. Capacidad sancionadora a los órganos de garantía. Atribuir una potestad sancionadora real y efectiva a los órganos de garantía. Esta potestad debe incluir la toma de conocimiento de la infracción, la instrucción del expediente, la resolución y la ejecución de la sanción correspondiente.
8. Extensión de las competencias de los órganos de garantía. Unificar bajo un mismo órgano de garantía y territorio la protección del derecho de acceso a la información, los inherentes a las manifestaciones de la transparencia (poliedro) y los derivados de la protección de datos personales. Permitiría unificar criterios en la colisión de ambos derechos, ganar eficiencia y obtener economías de escala en cuanto a los medios personales y materiales.
9. Reconocimiento de la Red de Consejos y Comisionados. Reconocer a la Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia o foro similar, como un órgano institucional de carácter consultivo y supraterritorial en la materia.
10. La preconsulta a los órganos de garantía y asistencia a ciudadanos. Todo ciudadano o colectivo podrá formular una preconsulta no vinculante, conforme a Derecho, a los órganos de garantía acerca de la adecuación de la información facilitada.
11. Los órganos de garantía como auditores de la publicidad activa. Atribuir de forma expresa el papel de auditoría de la publicidad activa a los órganos de garantía así como facultades de requerimiento y sancionadores para las entidades que omitan sus obligaciones de publicidad activa.
12. Representación en juicio de los órganos de garantía. Regular la representación en juicio de los órganos de garantía y su dependencia orgánica de la Administración, evitando el espectáculo de que la Abogacía del Estado o los Letrados de la administración recurran las decisiones de los órganos de garantía y éstos deban acudir a su defensa contratando letrados externos. Los órganos de garantía deben contar con sus propios servicios jurídicos que puedan confrontar en juicio los argumentos de los servicios jurídicos propios de la Administración.
13. Órganos de garantía promotores del voluntariado en transparencia. Reconocer la facultad de los órganos de garantía para constituirse como entidades promotoras del voluntariado en materia de transparencia, pudiendo promover la creación de una línea de voluntariado, separada de las funciones institucionales del órgano de garantía, formada por ciudadanos y colectivos sociales que mediante su actividad de acceso a los portales de transparencia y de solicitud de información, actúen como promotores de la transparencia en las administraciones y entidades y ejerzan sus derechos de crítica y análisis de la información facilitada. El personal que forme parte de este voluntariado puede actuar asesorando a otros ciudadanos y contribuyendo a su conocimiento del contenido de la información y de las posibilidades de utilización de la misma.
14. Equilibrar composición de los órganos de garantía asegurando una representación ciudadana independiente. Instrumentar legalmente la participación ciudadana en los Consejos y Comisionados mediante fórmulas de colaboración, auditoría ciudadana y control basadas en mecanismos de voluntariado, ejercitando una mediación que aumente la calidad de las instituciones. En los órganos colegiados de los órganos de garantía debe haber presencia ciudadana a título individual y de colectivos cuyo objeto sea la promoción de la transparencia. Revisar la excesiva presencia política en dichos órganos e incluir a profesionales de reconocido prestigio en la materia.
15. Los órganos de garantía como promotores de la transparencia. Atribuir expresamente a los órganos de garantía, la función de promoción y divulgación de los valores de la transparencia en la sociedad en general y entre la población en situación de formación académica en particular, en todos sus niveles (primaria, secundaria, universitaria).
16. Mejorar el procedimiento de reclamaciones. Reformar el procedimiento de reclamaciones ante los órganos de garantía para contemplar la resolución de cuestiones incidentales, la inactividad en la ejecución de las resoluciones por parte de las administraciones o la ejecución parcial o incompleta.
17. Autoevaluación nivel de transparencia. Establecer la obligación legal de autoevaluar  periódicamente el grado de transparencia con arreglo a un sistema de autochequeo y evaluación común a todas las entidades y administraciones. El resultado de la autoevaluación estará publicado en el portal.
18. Períodos máximos actualización publicidad activa. Fijar legalmente los períodos máximos para actualizar la información publicada en los portales de transparencia.
19. Establecer mantenimiento histórico de la información. Establecer la obligación de conservar la información publicada en los portales de transparencia durante un período mínimo suficiente para apreciar su evolución (4-5 años).
20. Derecho de consulta de la información publicada en los portales de transparencia. En aplicación del principio de “confianza legítima” todo ciudadano tendrá derecho a solicitar a la unidad administrativa autora de la información acerca del contenido y demás aspectos de la información publicada en el Portal de la Transparencia. La respuesta será susceptible de reclamación ante el órgano de garantía.
21. Simplificar procedimiento de solicitud de información. Simplificar el procedimiento de acceso a la información, menos formalista y más rápido y eficiente. Manteniendo el derecho de acceso en reclamación ante los órganos de garantía, reformular el actual procedimiento de solicitud de acceso a la información para que la misma pueda obtenerse directamente mediante acceso del interesado a los repositorios de procedimientos administrativos y a las fuentes de la información. La identificación de quien accede debe mantenerse a efectos de protección nominal del derecho. Un acceso anónimo a la información impediría esa protección nominal del ciudadano.
22. Atribución de legitimidad para ejercicio de acciones. Todo ciudadano que acceda a la información pública existente en los portales de transparencia o a la facilitad en ejercicio del derecho de acceso, estará legitimado para ejercer como interesado, todas las acciones judiciales o administrativas que procedan en relación con el contenido de dicha información.
23. Derecho a ser informado sobre la información recibida. Todo ciudadano podrá acudir a la Administración o entidad donde se haya generado o radique la información publicada en el portal de la transparencia o facilitada a su solicitud para ser informado extensamente por funcionario experto acerca del procedimiento seguido y del contenido y significación de la información facilitada.
24. Derecho de publicación. Reconocimiento del derecho a publicar íntegramente la información facilitada a quien la obtenga, pudiendo hacerla pública de cualquier forma, soporte y medio, íntegramente y en las mismas condiciones en las que le ha sido facilitada. Este derecho exonera de responsabilidad en materia de protección de datos personales al ciudadano o colectivo que la ha obtenido.
25. Acotar restrictivamente las causas de inadmisión. Reformular de forma más estricta y limitada las causas de inadmisión de las solicitudes de información. Ninguna administración o entidad autora de la información podrá aducir que ésta se encuentra ilocalizable o que debe ser objeto de tratamiento para facilitarla.
26. Acotar restrictivamente los supuestos excepcionados. Concretar y especificar los límites legales al acceso a la información y su aplicación restrictiva. Por ejemplo, los supuestos de seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de los ilícitos administrativos, las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, los intereses económicos y comerciales en los que intervengan empresas privadas o la protección del medio ambiente, deberían revisarse para su supresión como supuestos de excepción y suprimirse del catálogo de excepciones.
27. Ordenar la normalización técnica de la información. Unificar con carácter básico, mediante una norma técnica de aplicación general, en la medida de lo posible los regímenes de acceso y desarrollar una gestión documental y de archivos moderna que sirva como vehículo unificador del proceso de acceso a la información. Especialmente para la información expuesta en los portales de transparencia, como se trata en el Bloque C siguiente.
28. Asumir el concepto “poliedro de la transparencia”. Avanzar en el desarrollo teórico y jurídico de conceptos en los que se trate la transparencia, la participación ciudadana, la ética pública, el gobierno abierto o la regulación de los grupos de interés, como diferentes manifestaciones de un mismo “poliedro” y como caras de un mismo “proyecto de la transparencia” pues no es conveniente tratar separadamente aspectos de una misma realidad ya que ello distorsiona la solución integral y global del problema. Permitiría un tratamiento unificado en cuanto a criterios y nivel de exigencia.
29. Políticas públicas de transparencia, de participación y anticorrupción interconectadas. Redefinir la política establecida en la ley estatal y en las leyes autonómicas para coordinarla con las otras políticas anticorrupción y de participación ciudadana puestas en práctica por determinados Gobiernos e instituciones públicas.
30. Mayor vinculación pública con los objetivos de la transparencia. Adoptar medidas legales que impliquen a los poderes públicos y a las instituciones y sociedad para potenciar la demanda de transparencia en la ciudadanía. En esa línea, unificar el contenido y formato y sistema de valoración de los bienes en las declaraciones de intereses y patrimonio de los altos cargos, evitando declaraciones incompletas o con descripciones genéricas e inconcretas.
31. Asumir y proteger la figura del denunciante. Desarrollar los mecanismos legales para la acogida y protección efectivas de la figura del denunciante de situaciones conocidas y documentadas de infracciones administrativas y penales. Promover la denuncia de conductas probadas contrarias al ordenamiento jurídico en el seno de lo público, asegurar la indemnidad del denunciante frente a la organización en la que presta sus servicios así como asegurar el reconocimiento social por su iniciativa deben ser claves para lograr la colaboración activa de quienes tengan conocimiento de esas actividades ilícitas.
32. Lobbies, grupos de interés, grupos de cabildeo. Incorporar a la legislación en materia de transparencia la regulación de los lobbies y grupos de interés y cabildeo tanto en su forma tradicional como a través de plataformas digitales y grupos de opinión virtuales.

II.3. Bloque C. Uniformidad Técnica. Disposición legal que prevea una norma técnica común en materia de información y transparencia.

Para que la información pública sea útil a la finalidad del sistema de transparencia, deben adoptarse algunas medidas de normalización de la misma, de aplicación a toda la información generada en las administraciones y entidades sujetas al sistema.

Es necesario contar con las aportaciones técnicas expertas para “repensar” la forma de exponer la información, los formatos utilizados y hay que ponerse en el lugar del ciudadano para que llegar a lo que se busca sea un proceso intuitivo, guiado, sencillo y rápido.

Se trata de enfocar la información pública hacia una estructura que la haga realmente útil, comparable, consolidable y exportable. Para ello, la legislación que alumbre el “nuevo sistema de transparencia” debe recoger un mandato dotado de prioridad para lograr:

1. Catálogo multinivel de materias objeto de información. Creación de un catálogo normalizado, multinivel, con todas las materias gestionadas por las entidades y administraciones públicas, codificada y estructurada en varios niveles jerárquicos de desglose. Ese catálogo facilitaría extraordinariamente la normalización de la información objeto de publicidad activa, de las fuentes de información, fechas y permitiría el tratamiento estadístico de los datos y la interconectividad de los portales de transparencia.
2. Contenidos homogéneos. Establecimiento de una estructura informativa general o común que establezca en cada nivel jerárquico el detalle de los datos, datación, fuente, autor, formatos admisibles, ubicación y acceso para contraste así como los contenidos mínimos a publicar en cada materia en los portales de transparencia. Su definición común tendría un efecto positivo a la hora de redefinir y reformular los procedimientos administrativos a la luz del nuevo sistema de transparencia ya que la estructura y contenidos así definidos facilitan esas revisiones informáticas de los procedimientos, facilitando la creación de ese flujo de información normalizada.
3. Ordenación de contenidos por materias catalogadas. Fijación de criterios comunes y homogéneos en la ordenación de los contenidos diferentes dentro de los buscadores y las materias de forma que se facilite su filtrado y localización rápida.
4. Datación de la información. Asegurar la vinculación de la datación de la información a cada dato e información de forma que el criterio temporal, una fecha o un rango de fechas, sea una forma normal de búsqueda y selección, dentro de una materia y contenido concretos.
5. Formatos unívocos. La aprobación de unos formatos comunes y homogéneos que aseguren la reutilización de la información y de los datos, describiendo la estructura de cada tipo de dato.
6. Acreditación de autenticidad. La implantación de marcas y algoritmos que certifiquen la autenticidad de la información publicada y que esa certificación tenga plenos efectos a la hora de acreditar el origen, fecha y autenticidad de la información contenida y que sea reconocido como plenamente válido y bastante en procedimientos jurisdiccionales o en el ejercicio de las acciones que procedan.
7. Prohibición de tratamiento previo. Acotar el ámbito de la publicidad activa a las materias catalogadas, prohibiendo que los datos hayan sido tratados previamente, evitando que los portales de transparencia funcionen como portales o altavoces unilaterales de publicidad institucional, sesgada a favor de la opción política gobernante.
8. Trazabilidad. Identificación informática de la ruta del dato y de la información hasta la fuente y ubicaciones intermedias.
9. Buscador avanzado común. Definición e implantación de un buscador potente, común a todo el sistema de transparencia y unívoco que esté instalado y accesible en todos los portales.
10. Repositorio de datos agregados susceptibles de acceso directo. Disponer la creación de puertos de acceso en cada portal de transparencia al que se pueda acceder para descargar por los interesados volúmenes de datos agregados para su tratamiento “big data”. En la medida que se trate de datos e información con valor económico en el mercado, se podrán establecer tasas por su acceso y descarga.
11. Suscripción y alertas. Implantar un modelo de suscripciones y alertas al que los ciudadanos puedan suscribirse por materias y que rastree la existencia y actualización de la información y datos según materias y contenidos específicos.
12. Sugerencias y feed back. Establecer un sistema de reporte y feed back con la entidad titular del portal para enviar sugerencias y propuestas de mejora en los propios portales, por medio de las cuales, los ciudadanos puedan proponer mejoras o modificaciones en la forma de presentar determinada información o contenidos.
13. Autoevaluación bajo parámetros comunes. Definir e implantar una metodología única y común, similar al actual MESTA, que permita la autoevaluación periódica del nivel de transparencia en la publicidad activa por parte de cada entidad o por parte de equipos de evaluación y auditoría externos, facilitando como “reclamo de publicidad” la generación de rankings comparativos que constituyan un acicate de mejora.
14. Denominación unívoca de los portales de transparencia. Dado que los portales de transparencia constituyen plataformas informatizadas, asegurar que su enlace y forma de acceso responda a una denominación unívoca, corta y sencilla, similar a “portal transparencia de: administración o ente.”, huyendo de enlaces extensos o difíciles de recodar.
15. Difusión y publicidad del portal de transparencia. Establecer la obligación de incluir en la publicidad institucional periódica la existencia del portal de la transparencia y su forma de acceso para general conocimiento. En la actualidad, los portales de transparencia carecen de un posicionamiento destacado en las webs institucionales de las entidades públicas y deberían ser objeto de presentación en el primer nivel de acceso a la web.

En definitiva, las medidas que se proponen tratan de lograr que los portales de transparencia y la información en ellos existente tengan el reconocimiento que les falta y se convierten en auténticas herramientas útiles para promoción de la publicidad activa y para facilitar la generalización de su uso.

II.4. Bloque D. Políticas públicas de promoción del Sistema de Transparencia y de sus valores sociales.

Los poderes públicos que dirigen las casi 30.000 administraciones, entes, entidades y organismos públicos deben abandonar la tibieza y falta de promoción de la transparencia en todas sus manifestaciones y deben comprometerse en aplicar políticas públicas de promoción, difusión y defensa de las manifestaciones de la transparencia.

Su actividad es fundamental en orden a lograr el incremento de la demanda de información y a consolidar los canales de información en las entidades sujetas.

Se trata de un conjunto de actividades y actitudes a cargo de quienes detentan alguna forma de poder público y que se ubican más en el mundo del convencimiento personal, de lo intangible.

Sólo gobernantes, directivos y empleados públicos que estén, personal e ideológicamente convencidos de los valores del poliedro de la transparencia, impulsarán su implantación y generalización; el resto, se limitarán a convivir con ellos.

Es difícil por tanto formular propuestas que pertenecen al espacio personal de cada uno, pero aun así, atendiendo a la manifestación externa de esas actitudes en “pro” de la transparencia, podemos proponer algunas mejoras:

1. Aprobación de políticas de promoción de la transparencia. La definición, aprobación, implantación y mantenimiento todos los ejercicios, de una “política pública de promoción de la transparencia”, integrada por las líneas y acciones adecuadas es una poderosa herramienta para la incorporación de sus valores y principios como compromiso para todos los que detentan poderes públicos.
2. Creación y funciones de la figura de “Entidad Promotora de la Transparencia”. Se propone la creación en los ámbitos estatal y autonómico de la figura de “entidad promotora de la transparencia” orientada al reconocimiento oficial de los colectivos sociales (asociaciones, plataformas, etc..,) constituidas legalmente, cuyo objeto social sea el de promover los valores asociados al poliedro de transparencia.

La creación de Registros de Entidades Promotoras de la Transparencia a nivel estatal y autonómico permitiría su reconocimiento oficial.

La condición de Entidad Promotora de la Transparencia, atribuye entre otras las siguientes funciones:

• Ostentar la condición de colaboradores de la Administración.
  • Ser entidad promotora del voluntariado en transparencia.
  • El ejercicio de funciones de promoción, participación y colaboración con los órganos de garantía.
  • Asistir y colaborar con los órganos de garantía para facilitar el ejercicio del derecho a saber, del derecho de acceso a la información.
  • Asistir a los ciudadanos en la solicitud de información, su análisis e interpretación conforme a la norma.
  • Ser cauce oficial y formal de denuncias de casos y situaciones de corrupción administrativa y demás actos contrarios al “nuevo sistema de transparencia”, exonerando al denunciante de la necesidad de ser identificado, asegurando su anonimato.
  • Colaborar con las entidades públicas en la formación y difusión de la transparencia en los centros públicos y privados de enseñanza.
  • Proponer y ejecutar “programas” de difusión y estímulo en el ejercicio de los derechos de acceso a la información.
  • Ejercer una especie de “acción popular” y el derecho de personación ante los órganos de garantía o los jurisdiccionales en reclamaciones y procedimientos jurisdiccionales en cualquier orden, incluido el penal, frente a actitudes y formas de actuar reiteradas y contrarias a los principios y obligaciones de la transparencia pública.
• Código de prácticas éticas y deontológicas altos cargos y personal directivo. Establecimiento de un código de prácticas éticas y deontológicas, de suscripción obligatoria, en el que todos los altos cargos de las Administraciones públicas, como el personal directivo en los entes, entidades y organismos públicos incluidos en los respectivos sectores públicos de cada Administración formulen sus declaraciones responsables de intereses y patrimonio así como el compromiso de renuncia al cargo o puesto en el caso de infracción.
• Creación de unos “Premios a la transparencia”. Instituir anualmente tres líneas de premios a la transparencia. Uno, dirigido a ciudadanos particulares que se hayan distinguido por ejercer el derecho de acceso a la información, otro, para los colectivos calificados como “entidades promotoras de la transparencia” por su actividad de promoción y difusión de la misma y un tercero, para distinguir a la mejor entidad o institución pública sujeta a las normas de transparencia que se haya distinguido en facilitar el derecho de acceso o la publicidad activa.

II.5. Bloque E. Medidas de incremento de la demanda de información por los ciudadanos y colectivos sociales.

Las medidas propuestas en los bloques anteriores pueden constituir unas palancas poderosas para reactivar la demanda de información pública; faltaría proponer algunas medidas que incrementen la utilidad de la información obtenida por los ciudadanos o su reconocimiento social.

A las medidas anteriores deben sumarse otras directamente orientadas al estímulo de la demanda de información por parte de los ciudadanos y al ejercicio de los derechos inherentes a la transparencia y participación en los asuntos públicos.

Se debe lograr que el ejercicio del derecho a saber y en particular, el derecho de acceso a la información pública, reporte al ciudadano particular la satisfacción y utilidad necesarias para constituirse en suficiente motivación para ejercerlo.

A estos efectos, esa “utilidad” podemos clasificarla en dos tipos:

• Utilidad directa en razón a circunstancias personales del ciudadano por haber sido parte en procedimientos o relaciones con la entidad o administración y por esperar que de esa información a obtener, se puedan derivar efectos positivos y beneficiosos para sus intereses o para investigar posibles irregularidades o actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico.
• Utilidad indirecta, basada en el deseo de conocer o de saber sobre algún aspecto determinado, sin un propósito concreto basado en el interés personal del ciudadano. En este tipo podemos incluir las motivaciones derivadas de la participación ciudadana en los asuntos públicos, en el estudio de la materia en cuestión, o en otras indefinidas.

Para ello, entendemos que se debe potenciar por parte de todos los actores que participan en el sistema de transparencia:

1. Instar la incoación de procedimientos de revisión de oficio. Asistir al ciudadano por parte de las entidades promotoras de la transparencia (cuya creación se ha propuesto en el bloque D), por el colectivo de voluntariado en la transparencia o por cualquier otro modo para detectar en la información facilitada, casos de infracción que permitan solicitar una revisión de oficio del procedimiento al que se refiera la información.

Se trata de reconocer al ciudadano que ha obtenido una información sobre un procedimiento administrativo concluido, con independencia de que hubiera sido parte o no en el mismo, la capacidad de instar a la Administración o entidad autora de la información para que lleve a cabo un procedimiento de revisión de oficio de los contemplados en los artículos 106 a 111 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común.

El ciudadano que inste dicha revisión de oficio, adquirirá la condición de interesado a efectos de su personación y acceso a la vía jurisdiccional competente.

• Reconocimiento del derecho de publicidad directa de la información obtenida. La información obtenida en ejercicio del derecho de acceso a la información puede ser objeto de publicación en cualquier medio, soporte o formato siempre que sea íntegra y completa. La publicación directa por quien la haya obtenido exonera cualquier responsabilidad en materia de protección de datos.
• Preconsulta y derecho a la asistencia gratuita sobre el contenido de la información obtenida. El ciudadano o colectivo que obtenga cualquier tipo de información tiene derecho a que por parte de los órganos de garantía se le informe en Derecho, gratuitamente y de forma no vinculante, acerca de su contenido y legalidad. A la vista de la información obtenida, el ciudadano podrá promover una reclamación ante dicho órgano de garantía o ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Las entidades que hayan sido declaradas “promotoras de la transparencia” podrán asumir esta obligación, con sus propios medios.

De esta forma, ante informaciones técnicamente complejas, el ciudadano se asegura una opinión gratuita y autorizada sobre la misma.

• Derecho de consulta sobre la publicidad activa. L a asistencia y ayuda en el proceso de obtención de la información por parte de los poderes públicos, en el análisis del contenido y en sus efectos. Debe recuperarse de forma decidida el principio de “confianza legítima” en la administración pública y el que obliga a todos los empleados públicos de “defender con objetividad los intereses generales”. Una actitud coherente con esos principios será un factor de atracción del ciudadano hacia la información pública y hacia los valores de la transparencia.
• Actividad de los grupos de voluntariado. La instrumentación y difusión de una red facilitadora que minimice los obstáculos y dificultades inherentes al acceso de la información administrativa, compleja y a veces ininteligible. Esta instrumentación debe apoyarse por medio de grupos de voluntariado vinculados a los órganos de garantía o a las entidades promotoras de la transparencia.
• Empoderamiento y protagonismo ciudadano. Destacar los aspectos de “utilidad” para el ciudadano respecto de la información obtenida, incluso el uso instrumental como elemento de prueba que puede utilizar en defensa de sus propios intereses.
• Foros extraoficiales de participación ciudadana. La creación por parte de las entidades promotoras de la transparencia de foros ciudadanos en los que éstos, tras la reforma legislativa, puedan publicar directamente la información obtenida  y someterla a crítica y análisis, puede constituir un foco de participación activa en materia de transparencia que estimule a su vez la demanda de información.

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[1] Fuente: Portal del Ministerio de Política Territorial. Dato a 30-06-2021.

[2] Poliedro de transparencia fue un concepto acuñado y propuesto por quien suscribe en 2016 en el seno del Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia. Fue asumido y participado con el entonces presidente del Consejo, don José Molina. La Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia ha hecho referencia al mismo en sus Declaraciones. Se refiere a las diferentes manifestaciones de la transparencia en el marco participativo de la ciudadanía (publicidad activa, derecho de acceso, gobierno abierto, buen gobierno, ética, participación ciudadana, …), que se manifiestan como si fueran caras de una misma figura o poliedro: cada cara refleja una realidad y un aspecto del poliedro.

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[i] Alfredo Nieto Ortega, ha sido miembro inicial del Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia hasta abril de 2016 y responsable de su Oficina Administrativa hasta julio de 2017. Licenciado en Derecho, funcionario del cuerpo de técnicos de hacienda del Ministerio de Hacienda, en activo en la Comunidad Autónoma Región de  Murcia, perteneciente al cuerpo superior de administradores tributarios.

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LA TRAZABILIDAD DE LA INFORMACIÓN PUBLICADA EN LOS PORTALES DE TRANSPARENCIA

La Ley 19/2013 (LTAIBG) que regula, con carácter básico, la publicidad activa (arts. 5 y ss), se limita a fijar los principios generales que debe cumplir la información publicada (art. 5) como son los de comprensibilidad, facilidad de acceso, gratuidad, accesibilidad y comprensibilidad.

El artículo 11 dedicado a los principios técnicos a los que deben someterse los Portales de Transparencia en tanto que mostradores de la información, se limita a preconizar el cumplimiento de los principios de accesibilidad, de interoperabilidad conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad y de reutilización.

Es evidente que ese artículo 11 precisa de un desarrollo reglamentario que fije la Norma Técnica que garantice el cumplimiento de esos principios y establezca un estándar común a todas las Administraciones y Entidades.

La información que se publica en cualquiera de los varios miles de Portales de Transparencia que han aparecido y siguen apareciendo en el concierto de las Administraciones y entidades sujetas a la Ley, es variada y ha sido producida en una multitud de Unidades y suscrita y validada por multiples funcionarios y autoridades en fechas diferentes.

Esa dispersión de orígenes y fuentes, incluso dentro de una misma Administración, nos lleva a plantear una cuestión, a mi juicio, importante: ¿ES NECESARIO APLICAR NORMAS DE TRAZABILIDAD A LA INFORMACIÓN PUBLICADA?

La trazabilidad, dicho en palabras sencillas, no es otra cosa que hacer evidente el camino que ha seguido un producto, una mercancía o, ¿por qué no? un dato o una información desde que se fabricó, recolectó, elaboró o se produjo.

La información publicada en un Portal de Transparencia, en tanto que procede de una Administración o Entidad pública, goza de la presunción de veracidad y de autenticidad. Pero esa presunción es  de naturaleza «iuris tantum» pues puede darse la circunstancia de que alguien acredite que no se ajusta plenamente a esos principios de veracidad o de autenticidad, con lo que tales principios de veracidad y autenticidad decaerían.

Por ello, a mi juicio, junto a cada información, dato o publicación en los Portales de Transparencia debe constar las huellas, digitales o analógicas, que permitan asegurar al ciudadano que la descarga y obtiene la certeza de esa presunción de veracidad y autenticidad.

Llegará un momento en el que la información publicada en los Portales de Transparencia pueda utilizarse ante un Tribunal como elemento documental de prueba de algún tipo y es obvio que en tal caso, el documento o dato descargado del Portal debería llevar asociado indisolublemente esa huella de trazabilidad que permita asegurar entre otros elementos que pueden adicionarse: la fecha de producción, la Unidad administrativa en la que se ha originado, la autoridad o funcionario que la dotado del carácter público, el contexto en que se ha producido y cualquier otro dato que permita su verificación.

Si esa trazabilidad y el conjunto de huellas digitales o analógicas se implantase mediante norma de rango adecuado, en mi opinión, podría atribuirse al documento, dato o información la fuerza de la presunción «iuris et de iure» en cuanto a validez y autenticidad, agilizando su carácter probatorio de forma inmediata y sin necesidad de ratificarlo expresamente.

Por tanto, la aplicación de normas de trazabilidad a la información publicada en los Portales de Transparencia es una necesidad que va más allá de las limitadas obligaciones legales y constituye un factor de seguridad jurídica para los ciudadanos que acceden a la misma.

 

EL SISTEMA 2013: TRANSPARENCIA E INFORMACIÓN PÚBLICA. PROPUESTAS DE UN NUEVO MODELO PARA INCREMENTAR LA DEMANDA CIUDADANA DE INFORMACIÓN.

EL SISTEMA 2013: TRANSPARENCIA E INFORMACIÓN PÚBLICA. PROPUESTAS DE UN NUEVO MODELO PARA INCREMENTAR LA DEMANDA CIUDADANA DE INFORMACIÓN.

Alfredo Nieto Ortega [i]

EL “SISTEMA-2013” DE TRANSPARENCIA PÚBLICA COMO REALIDAD POLÍTICA Y SOCIAL.

El actual modelo de transparencia pública en España, que podemos denominar “SISTEMA-2013” lleva algunos, pocos, años de recorrido e implantación, pero ya se han puesto de manifiesto algunas fortalezas y bastantes debilidades a pesar que su despliegue e implantación total no ha concluido por diversos motivos.

El sistema presenta algunas carencias de desarrollo y de actualización normativa pero sobre todo, se observa falta de arraigo en la ciudadanía, de distanciamiento de las estructuras de poder y ausencia de consolidación en las administraciones y entidades obligadas.

En esta breve aportación se formularán algunas consideraciones que evidencian los aspectos, positivos y negativos, del sistema y nos permitirá elaborar algunas aportaciones para plantear una posible (y creo, deseable) evolución hacia un nuevo modelo de transparencia en España.

1.- El “Sistema de Transparencia de 2013” en España.

En España, nuestras administraciones y poderes públicos, tradicionalmente, no han se han caracterizado por la apertura de puertas y ventanas a la ciudadanía, ni se han mostrado proclives a facilitar el acceso a la información que han ido generando. Antes al contrario, la actividad de los poderes públicos y de las diferentes Administraciones ha estado marcada por un modelo de corte autoritario y de autoprotección, de opacidad y de supremacía sobre los denominados “administrados”, modelo que se cultivó durante el largo período de dictadura y ha permanecido profundamente arraigado y mantenido en las últimas décadas democráticas.

Por ello, una parte de los ciudadanos, los más concienciados con la necesidad de transparencia y conocimiento de la información pública, acogieron con esperanza, interés e ilusión la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG). Con algún retraso respecto a otros países europeos, España se sumó a los valores de la transparencia pública en la actividad administrativa pública.

No obstante, ese indudable avance pasó bastante desapercibido no sólo para la mayoría de los ciudadanos sino también para gran parte de funcionarios e instituciones públicas que, lentamente, fueron tomando conciencia de ello a través de la acción de organizaciones e instituciones privadas promotoras de la transparencia y de algunos de esos escasos ciudadanos comprometidos y concienciados que, con su actividad fueron ejerciendo y exigiendo, con dificultades, el derecho de acceso a esa información tan celosamente guardada.

Hay que reconocer que el movimiento social que supuso el “Sistema-2013” ha traído un cambio relevante frente a ese modelo tradicional y meramente representativo en el que los ciudadanos estaban considerados espectadores pasivos y ante a un modelo de administración (o administraciones) opaca, oscura y recelosa frente a los derechos ciudadanos.

En el plano institucional formal, el modelo de transparencia de la Ley 19/2013, básico en muchos aspectos, recibió un fuerte impulso cuando, como una derivada de esa ley estatal, se inició la implantación del sistema de transparencia pública en las Comunidades Autónomas mediante la aprobación de leyes de transparencia en su territorio y mediante la creación de órganos de garantía, más o menos supervisados por los poderes públicos territoriales.

Partiendo del carácter básico de la LTAIBG, podemos establecer que el modelo de transparencia imperante en nuestro país, el “Sistema-2013”se basa estructuralmente en:

1. La obligación de crear un “mostrador de información estandarizada” o “portal de transparencia”, en el que cada entidad pública “obligada” por la ley, expone determinada información, accesible a cualquier ciudadano, como “publicidad activa”.
2. El reconocimiento de un derecho de acceso a esa “otra información” que no es objeto de publicidad activa y de exposición en el mostrador de publicidad activa. Es un derecho que, a pesar de no tener carácter de fundamental en nuestro ordenamiento, es un importante logro, al menos formalmente.
3. La creación de unos “órganos de garantía” del ejercicio de ese derecho de acceso a la información, técnica y formalmente independientes y con capacidad de imponer la entrega de la información a las Administraciones renuentes.
4. La aplicación del concepto de datos abiertos (“open data”) que reconoce la importancia y valorización económica del tratamiento de grandes volúmenes de datos integrados procedentes de la actividad administrativa.

Sin que las siguientes sean exclusivas o únicas, podemos enunciar algunas causas del decaimiento en el impulso ciudadano del “Sistema-2013”, como:

• Falta de recursos administrativos al servicio de las diversas manifestaciones de la transparencia (medios personales, informatización, reformulación de procedimientos, normalización de la información,…) destinados específicamente a crear canales fluidos para el acceso, la obtención, el tratamiento y la facilitación de la información.
• No se han reformulado los procesos ni los procedimientos administrativos para que mediante tecnologías de la información, ésta se vaya produciendo y automatizando como un producto adicional orientado a su difusión tanto en los portales como para atender el ejercicio del derecho de acceso a la información.
• La pasividad y tibieza políticas así como la ausencia de impulso en este plano por parte de los gobernantes y de quienes detentan los poderes públicos, que no han mostrado un especial interés en fomentar el acceso y la difusión de la información en las administraciones que dirigen.
• La persistencia de una actitud renuente y obstructiva, cuando no activamente reactiva, por parte de un sector del funcionariado, para tomar parte proactivamente en el cumplimiento de las obligaciones de información que la ley les impone y ello, sin que hayan sufrido consecuencias en su actividad profesional. Una manifestación de esta actitud es la de enfocar las peticiones de información hacia los supuestos de inadmisión o de exención del deber de facilitarla, aplicando criterios extensivos de los supuestos legales limitativos del derecho de acceso, contrariamente a su interpretación restrictiva como dispone la normativa.
• Y, además de esas causas que podemos definir como “externas” o ajenas a los ciudadanos demandantes de la información y de su efecto obstaculizante, en mi opinión, existe una causa de fondo aún más poderosa como es el concepto de “utilidad” de la información obtenida. ¿qué puede hacer un ciudadano con la información facilitada al amparo del derecho de acceso?. Esta posible causa del decaimiento de la transparencia la vamos a tratar separadamente.

Sea como fuere, se aprecia en los últimos años el estancamiento del proceso que ha dado paso a un cierto “estatus de equilibrio” en el que la sociedad, las Administraciones y los poderes públicos se han instalado y en el que el mensaje que la ciudadanía parece recibir por parte de los poderes públicos es similar a éste: “señores, ya tenemos reconocida e implantada la transparencia pública formal, estamos homologados en ello con las democracias avanzadas, dejemos que la transparencia crezca por sus propios medios pues no es prioritario profundizar en la misma, ni avanzar más para hacerla real; nos basta que lo parezca”. Esta frase puede parecer una idea excesivamente negativa de su estado pero honestamente creo que refleja con bastante claridad la perspectiva media de la cuestión en la actualidad.

2.- Fuentes y origen de la información pública.

“Información pública” es aquélla que obra en poder de las Administraciones, entidades y organismos públicos, que haya sido generada por los mismos u obtenida de terceros en el ejercicio de sus funciones y sea cual sea el soporte en el que esté registrada.

La fuente de esa información reside en las administraciones y entidades que figuran incluidas en el ámbito subjetivo de las respectivas leyes de transparencia.

A partir de 2013 con la LTAIBG en esas administraciones públicas, tradicional e inercialmente conservadoras, se ha seguido un proceso continuista en cuanto a modos y modelos de actuación tradicionales y conservadores, con la introducción esporádica de cambios puntuales en el plano jurídico y normativo en un ámbito territorial muy cercano a un modelo de federalismo.

La creación en la década de 1980 de esas Administraciones autonómicas, territoriales, dotadas de amplias competencias, se fue nutriendo inicialmente con funcionarios y empleados públicos procedentes de la Administración General del Estado hasta que con el tiempo, se fueron creando cuerpos y escalas autonómicas y convocando y seleccionando personal funcionario propio, pero aplicando los mismos modelos de selección y formación de personal implantados en el Estado.

Y lamentablemente, ha sido así en gran parte y sin perjuicio de que nuestra legislación positiva y formal (Estatuto Básico del Empleado Público, legislación de procedimiento administrativo, legislación de transparencia, etc…) han incidido en aspectos deontológicos, éticos, de buenas prácticas, conflicto de intereses, etc., así como en el refuerzo de los derechos de participación ciudadana y en la configuración formal de una nueva función pública.

El resultado de lo que hoy son nuestras Administraciones Públicas ha sido el producto de una lenta y perezosa evolución continuista orientada, eso sí, hacia modelos democráticos, aperturistas y participativos, evolución muy ligada al elemento personal de la función pública y bastante dependientes de los procesos de renovación por jubilación y cese natural de los miembros de los colectivos de funcionarios.

Y por parte de los partidos políticos, de las asociaciones o agrupaciones de electores tampoco se ha observado una atención o preocupación prioritaria en el fomento, divulgación y sometimiento a la función participativa y de control a cargo de los ciudadanos.

Los grandes sindicatos y los colectivos de funcionarios, durante el proceso de democratización, apertura y participación de las organizaciones administrativas públicas no se han destacado precisamente por potenciar la transparencia en la función pública o por incorporar cambios desde los modos autocráticos y de supremacía por otros participativos y más equilibrados en cuanto a derechos de los ciudadanos, tradicionalmente considerados como “administrados”.

Los cambios, desde sociedades democráticas, abiertas y participativas, hacia fórmulas autocráticas de corte dictatorial son siempre ser abruptos, impositivos, violentos e inmediatos en el tiempo, acompañados de expulsiones de aquellos elementos funcionariales desafectos al nuevo régimen que se impone. Por el contrario, los cambios en el sentido inverso, desde modos autocráticos y dictatoriales a modelos democráticos, como el ocurrido en España a partir de 1975, suelen ser más pacíficos, consensuados y mucho más respetuosos con situaciones y derechos consolidados en el régimen anterior, lentos en el tiempo y dificultosos en los objetivos por los bloqueos y resistencias presentados desde dentro del propio sistema, lo que dificulta la percepción transformadora del cambio de régimen.

Por otra parte, el proceso descentralizador y la aparición del modelo autonómico con nuestra Constitución de 1978, ha supuesto una mayor complejidad ante la multiplicación de los entes públicos en la geografía nacional. A las estructuras existentes antes de 1978 (Administración General Estado y Administración Local muy subordinada al poder central y sus respectivos sectores públicos) se han sumado 17 nuevas Administraciones territoriales y 2 Ciudades Autónomas con sus respectivos sectores públicos. Es una complejidad estructural del Estado que dificulta la percepción ciudadana acerca de la ubicación de las competencias a efectos de solicitar información concreta.

En conjunto, según datos del Ministerio de Hacienda, a principios de 2021, había en España una red de entidades públicas, sujetas directamente a las obligaciones de transparencia, formada por:

• 1 Administración General del Estado
• 17 Administraciones autonómicas
• 2 Ciudades Autónomas
• 41 Diputaciones provinciales
• 8.117 Municipios
• 11 Cabildos y Consejos Insulares
• 3.719 entidades de ámbito inferior al municipio
• 81 Comarcas
• 3 Áreas metropolitanas
• 1.018 Mancomunidades que agrupan a 6.190 municipios
• 317 entes del sector público estatal
• 1.314 entes de los sectores públicos autonómicos
• 15.191 entes de los sectores públicos locales
• 29 fondos y mutuas de trabajo dependientes de la Seguridad Social.

En total, casi 30.000 administraciones (29.861), entes, entidades y organismos públicos e instrumentales que dan empleo a 2.710.405 funcionarios, personal estatutario y personal laboral en el conjunto de esas entidades. [1] Ése es el ámbito funcional de la transparencia y el colectivo de personal que debe hacerla posible, bajo la autoridad ciertamente, de los cargos políticos que dirigen esas organizaciones públicas.

En ese enorme volumen de unidades de decisión administrativa y su dispersión, transformar los modos de trabajo, los enfoques del servicio público y las actitudes personales de los más de 2,7 millones de efectivos y que todos ellos asuman principios y formas de trabajo que atemperan y limitan la intensidad de sus potestades administrativas tradicionalmente exorbitantes no es objetivo fácil de lograr, especialmente si no se aplican prioridades y medidas de impulso radical a nivel estatal o autonómico en su consecución.

La disponibilidad de un escenario normativo, jurídico y de derecho positivo que, de repente, imponga la transparencia y obligue a ese conjunto cerrado de entidades a abrirse a la ciudadanía, siendo condición necesaria, no es suficiente.

Al cambio profundo contribuye poderosamente el incremento de la demanda de información por parte asociaciones y organizaciones en defensa de la transparencia y por los ciudadanos particulares concienciados y motivados.

3.- La motivación personal como impulso para el acceso a la información pública.

Durante el tiempo en el que participé de forma activa y directa con el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia (en adelante CTRM) desde 2015 hasta 2017, primero como consejero durante los que simultaneé junto al primer presidente del órgano, José Molina, los primeros trabajos de montaje, planificación, creación de procedimientos y organización de la infraestructura del Consejo y después, ya cesado como consejero, como funcionario en activo a cargo de la oficina administrativa del Consejo, tuve la ocasión de comprobar el grado de implicación y arropamiento del órgano de garantía por parte de la Administración regional, así como las actitudes puestas de manifiesto por todos los actores y en todo lo que supuso el arranque de la actividad competencial del CTRM.

En ambas situaciones compartí objetivos, planes, propuestas y reivindicaciones con el primer presidente del Consejo, don José Molina (2015-2020), militante activo de la transparencia, recientemente fallecido, a cuya memoria y cariñoso recuerdo dedico esta breve aportación.

También pude comprobar el nivel de motivación de la ciudadanía y la intensidad con la que se ejercía el derecho de acceso a la información. Pude constatar que a nivel de ciudadanos particulares, las peticiones de información guardaban relación con procedimientos y situaciones administrativas ya firmes y resueltas que perjudicaban los intereses particulares de esos ciudadanos. Pocos de quienes acudieron al CTRM lo hicieron por un afán altruista y conocer algo que no tuviese que ver con su situación personal. Es decir, predominaron los solicitantes de información sobre materias y procedimientos ya conocidas por ellos mismos o de los que formaron parte esos peticionarios y que, en un último intento de revisar, se decantaron por el ejercicio del derecho de acceso a la información.

El movimiento “pro-transparencia” en cambio, fue muy impulsado y ejercido por algunos colectivos ciudadanos, asociaciones y plataformas promotoras del derecho a saber que, durante los primeros tiempos al menos, formularon gran cantidad de solicitudes de información sobre materias muy diversas y desplegaron una muy activa y positiva actividad de difusión y divulgación de los valores de la transparencia, impulsando con su actividad la creación y apertura de canales informativos dentro de la propia Administración regional.

No obstante, en el plano de motivación ciudadana para solicitar información pública, por el simple deseo de conocer y analizar su contenido, la realidad es que hubo pocas iniciativas procedentes de ciudadanos particulares no incorporados a esos colectivos  y asociaciones. Se percibió un gran desconocimiento en la población general en cuanto al ejercicio y materialización del derecho a saber y de acceso a la información.

Por ello, entre otros muchos objetivos que se fijaron por el CTRM, el más importante, yo diría que prioritario, compartido e impulsado por el presidente Molina fue el de orientar una parte de la actividad del Consejo a divulgar, informar y promover la demanda creciente de información por parte de la sociedad civil.

Frente a esa actividad proactiva de los colectivos ciudadanos se pudo apreciar la tibieza y escaso interés mostrado hacia la materia que nos ocupa, por otros colectivos como los medios de información y comunicación, las formaciones sindicales y especialmente los partidos políticos, al menos en el ámbito regional.

4.- Obstáculos que dificultan el acceso a la información a un ciudadano.

Dejamos al margen de esta cuestión a los ciudadanos, a las personas jurídicas y colectivos especialmente implicados en la promoción y defensa de la transparencia y del derecho de acceso a la información pública que, aunque sean una minoría, están especialmente motivados en el ejercicio del derecho y que se han procurado por sus propios medios la formación en las normas que amparan el derecho y lo han ejercitado de forma frecuente.

Nos centramos, por el contrario en el colectivo de ciudadanos en los que no se dan esos requisitos previos de motivación y/o implicación con la transparencia, en esa mayoría de ciudadanos en general, no especialmente motivados, en ese ciudadano medio, normal, razonablemente interesado en temas sociales pero no demasiado, medianamente informado en temas de actualidad pero no especialmente relacionado con la Administración, con los procedimientos, con el lenguaje administrativo o con la gestión de la transparencia; ciudadanos ocupados mayoritariamente en sus quehaceres cotidianos.

Hagamos un ejercicio de elucubración e imaginemos que a ese ciudadano medio lo abordamos con un sencillo test sobre la percepción de la transparencia y el acceso a la información, similar al siguiente cuestionario:

Nº	Cuestión	Sí	No	No sabe/ no contesta
01	¿Sabe que desde 2013, en España, puede Vd., solicitar toda la información que obra en poder de las Administraciones y entidades públicas, sin necesidad de tener la condición de interesado y sin tener que explicar para qué la solicita?
02	¿Conoce la legislación en materia de transparencia en España o en su Comunidad Autónoma?
03	¿Ha hecho uso del derecho de acceso a la información y solicitado información a alguna Administración o entidad pública?
04	Si las conoce, ¿cree que las normas aprobadas en materia de transparencia, han sido suficientes por sí solas para que florezca y se generalice la cultura de la transparencia en nuestro país o han faltado campañas públicas de divulgación/información de los derechos de información de los ciudadanos?
05	¿Vd., o alguien conocido por Vd., han hecho uso alguna vez del derecho de acceso a la información pública?
06	Vd., mismo o sus amigos, han mostrado interés en preguntar, analizar y controlar la actividad de los poderes y entidades públicas o es algo que le ha pasado desapercibido y lejano?
07	¿Cree Vd., que los políticos locales, regionales o centrales son conscientes del poder de control que la transparencia y todas sus formas de manifestación han dado a la ciudadanía en general?
08	¿Tiene conocimiento o recuerda si las Administraciones local, regional o estatal han promovido campañas publicitarias e informativas acerca del derecho de acceso a la información otorgado a los ciudadanos por la legislación de transparencia?
09	¿Tiene información sobre que, ante cuestiones informativas delicadas, de actualidad o sensibles políticamente, ante el reconocimiento del derecho de acceso a la información por algún Consejo o Comisionado de Transparencia, la Administración obligada a dar la información, ha recurrido a la jurisdicción contencioso-administrativa para impedir la entrega de la información?
10	¿Ha tenido información acerca de que incumplir obligaciones de publicidad activa, impedir o negar el derecho de acceso a la información en alguna Administración, hayan generado sanciones y procedimientos disciplinarios a sus responsables?
11	¿Cree que las corruptelas y la corrupción, descarada o discreta, el tráfico de influencias, el favoritismo o las malas prácticas en la gestión pública, han disminuido desde que tenemos normas de transparencia?
12	¿Cree que si los ciudadanos ejerciesen más su derecho de acceso a la información, ello podría contribuir a reducir el nivel de corrupción y de malas prácticas en lo público?
13	¿Recuerda si en los medios de comunicación que Vd., utiliza habitualmente se hacen eco y difunden los valores de la transparencia y el derecho de acceso a la información por parte de los ciudadanos?
14	¿Recuerda si en los medios de comunicación que Vd., utiliza habitualmente se han destacado noticias o titulares relativos a la ausencia de información, rechazos a peticiones o la interposición por los poderes públicos de recursos contencioso-administrativos contra decisiones de los órganos de control?
15	¿En las últimas elecciones, cree que los partidos políticos, de cualquier tendencia e ideología, han enarbolado los valores de la transparencia como una misión y un compromiso electoral?
16	¿Cree que los sindicatos de cualquier tipo o clase, presentes en las entidades e instituciones sometidas a las obligaciones de transparencia, han pugnado entre sí para asegurar la disponibilidad de medios y canales suficientes y fluidos para facilitar la información?
17	¿Cree que las Universidades públicas, también sometidas a las obligaciones de transparencia, han promovido intensivamente la circulación y divulgación de la información interna entre los estudiantes, profesorado y empleados, desarrollado programas, titulaciones, trabajos de investigación o promovido análisis científicos sobre la materia o en general y más allá de algún acción de formación técnica?.
18	¿Haría Vd., uso de ese derecho de acceso a la información pública e iniciaría el procedimiento de solicitud de información, aunque no le reportara ningún beneficio particular?
19	¿Ha accedido al menos una vez al Portal de Transparencia de su Comunidad Autónoma o de la Administración Central?
20	¿Se considera con preparación suficiente para analizar e interpretar la información pública que le sea facilitada o a la que Vd., acceda en el Portal de la Transparencia?

Podemos aventurar que las respuestas mayoritarias estarían distribuidas entre “no” y “no sabe / no contesta”.

El acceso a cualquier portal de transparencia de los numerosos que ya existen nos mostrará las dificultades de encontrar una determinada información que se busque y, una vez hallada, profundizar en su conocimiento, fuente, tiempo en que se produjo y detalles que permitan obtener un análisis y unas conclusiones relevantes. Si además, esa misma información intentamos obtenerla en diferentes portales y pretendemos homogeneizarla y efectuar un análisis comparativo, podremos comprobar la imposibilidad de hacerlo.

Y si la situación de los portales de transparencia y las dificultades asociadas a la información sujeta a publicidad activa no ayuda a incrementar el interés y la demanda de los ciudadanos en la materia, cuando nos encontramos ante el ejercicio del derecho de acceso la información, individual, específico y concreto, el panorama no podemos decir que sea más favorable.

La complejidad técnica de la materia, común a toda la información administrativa, en esta modalidad de información es, generalmente, alta o muy alta y además esa complejidad puede incluso incrementarse (deliberadamente por el “actor proveedor” que la prepara) mediante una presentación deshilvanada, desorganizada y deliberadamente confusa o injustificadamente extensa.

Como hemos señalado, esas dificultades derivadas de la complejidad técnica se atenúa en muchas ocasiones por el hecho de que una minoría de demandantes de información suelen tener un interés personal y directo en la materia, bien porque han sido parte en procedimientos administrativos o por representar a un grupo de intereses concretos; en cualquier caso, ello les permite disponer de suficientes precedentes y antecedentes para interpretar adecuadamente el contenido facilitado.

A diferencia de la publicidad activa, la información obtenida en el ejercicio del derecho de acceso no está expuesta, ni sistematizada ni disponible en ese mostrador que es el portal de transparencia, sino que requiere identificar la fuente, la materia, concretar la demanda de información y presentarla por los cauces procedimentales correspondientes.

En la unidad competente, “alguien” que es empleado público debe identificar lo que se solicita, valorar si concurren supuestos de inadmisión o excepciones por razón de la materia; debe acotar y elaborar la respuesta correspondiente, junto con los documentos y antecedentes oficiales que se requieran.

Pero, como ya se ha expuesto, ese empleado público, como “actor-proveedor”, está a las órdenes de superiores jerárquicos en cuyo vértice hay un directivo o un cargo político que valorará con criterios diferentes a los estrictamente técnicos o profesionales, la oportunidad de facilitar o no esa información, atendiendo a lo solicitado, a quien lo ha solicitado y con qué finalidad cierta o presunta.

El ciudadano demandante de la información ha invertido un tiempo y esfuerzo considerables en preparar y describir la petición concreta, en presentarla y debe esperar un plazo mínimo de alrededor de un mes hasta que la Administración requerida decida una de las siguientes opciones:

1. Admitir o inadmitir a trámite la solicitud, aplicando los supuestos de inadmisión establecidos, aplicados muchas veces con criterios extensivos y no restrictivos como está establecido.
2. Aplicar o no aplicar los supuestos de exclusión por razón de las materias.
3. Apreciar o no la existencia de datos personales o de terceros, sujetos a confidencialidad y que requerirían dar parte a ese tercero.
4. Acordar la entrega total de la información. Superados los obstáculos, acuerda la entrega de la información, completa y sin mutilar y en un formato tratable y utilizable por el ciudadano, o
5. Acordar la entrega parcial de la información. Aunque superados los obstáculos, el funcionario facilite parcialmente la información solicitada bien porque aduce que no existe más o porque sencillamente no la ha buscado o si la ha encontrado, ha considerado no procedente su entrega o
6. Denegar la información con el pretexto de que se trata de un procedimiento administrativo inconcluso en el que el demandante de información no tiene la condición de interesado, o
7. Denegar porque la información debe ser elaborada previamente. Se refiere a información que, aunque exista, exige una elaboración costosa en tiempo y esfuerzo y no puede facilitarse, o
8. Dejar simplemente transcurrir los plazos para facilitar la información sin haber resuelto y esperar a la actividad del solicitante.

El ciudadano, ante la ausencia de inmediatez en la obtención y en función del interés personal que tenga en la información, deberá esperar y según la respuesta, continuar con la reclamación o con el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa o, aburrido y harto, simplemente desistir de su objetivo de informarse.

En consecuencia, existen un conjunto de obstáculos materiales y formales que disuaden a un ciudadano medio a iniciar el camino de obtención de la información pública y aprehensión del conocimiento correspondiente.

5.- La complejidad técnica de la información pública como factor disuasorio.

Hemos convenido por las evidencias, que nuestros poderes públicos se han desentendido en cierta forma y adoptado una actitud pasiva respecto del deber de promover, impulsar y potenciar la transparencia y sus manifestaciones colaterales y han adoptado, en general, una actitud pasiva frente a la generación, conocimiento y difusión de la información pública, en una especie de argumento similar a “si preguntan, ya veré si contesto, cuándo y cómo lo hago; si no me preguntan, tranquilidad, mejor dejarlo así y no favorecer la demanda de información; y si el órgano de garantía me obliga a contestar, ya veré si lo acepto o si la recurro”.

El ejercicio de las competencias de las casi 30.000 administraciones, instituciones, entidades y organismos públicos generan un torrente de información y de datos de tal magnitud que se precisan especialistas técnico-jurídicos y profesionales especializados en las materias para poder acceder al conocimiento con fundamento y criterios sobre aquélla.

Es innegable que esa dificultad intrínseca e inherente y consustancial a la propia materia constituye un serio obstáculo para que el derecho de acceso a la información de esas materias fluya con facilidad y llegue a ser generalizado.

Tomada conciencia de esa dificultad, el ciudadano no podrá tener la seguridad de si la interpretación que él atribuye a la información recibida, así como su valoración y calificación de si es o no conforme a norma y a Derecho son correctas. La duda sobre ese alcance constituye ya en sí misma, un freno y un hándicap que el ciudadano debe superar mediante la búsqueda del asesoramiento profesional adecuado y así poder confrontar si es o no conforme a Derecho.

Obviamente, la dificultad de la materia es la que es y en esto poco se puede hacer para que sea más sencilla y asequible, pero los obstáculos y dificultades que ese ciudadano motivado y concienciado pueda llegar a tomar un conocimiento informado y objetivo de la cuestión constituyen factores disuasorios y no ayudan ni contribuyen a la generalización y al incremento de la demanda de información al amparo del derecho de acceso a la misma.

En consecuencia, no parece exorbitante esperar que por parte de los funcionarios o empleados públicos, especializados en la materia objeto de la información y que están “obligados a servir con objetividad los intereses generales”, se debiera lleve a cabo una labor de asistencia, asesoramiento y explicación de la información facilitada al interesado, a demanda de éste, gratuitamente y en la seguridad de que se aplica el principio de “confianza plena” en el empleado público. Se trata de un extensión plenamente compatible y lógica del derecho de acceso a la información que debería reconocerse expresamente.

Esa dificultad inherente a la complejidad se ve agravada en el caso de la publicidad activa existente en los cientos o miles de portales de transparencia que han aparecido en los últimos años.

El mantenimiento, actualización y una gestión eficiente y adecuada del funcionamiento de los portales y de la estructuración y actualización de la información publicada debería constituir una prioridad para las entidades titulares del portal.

Es necesario “repensar” la forma de exponer la información, los formatos utilizados y hay que ponerse en el lugar del ciudadano para que pueda llegar a lo que se busca de forma intuitiva, guiada, sencilla y rápida. En el apartado de las propuestas de mejora se formulan algunas al respecto.

6.- La utilidad asociada a la información obtenida.

Vemos que son factores disuasorios para el incremento de la demanda de información, de una parte, la complejidad técnica a la que hemos aludido anteriormente y de otra parte, de forma determinante, el concepto “utilidad” de la información obtenida.

¿Para qué me sirve esa información y en qué me beneficia? ¿qué puedo hacer con ella, que me reporte algún tipo de beneficio y no me perjudique?.

En el contexto de la nueva realidad socio-política que supone la asunción en nuestro ordenamiento jurídico de las diversas manifestaciones de la transparencia (derecho de acceso a la información, participación ciudadana, gobierno abierto, buen gobierno, sistemas de integridad ética, etc…) es indudable que ello implica una evolución desde una democracia representativa a un modelo más participativo, en el que el colectivo ciudadano se convierte en el “gran fiscalizador” de la actividad política y administrativa; en una suerte de gran órgano externo de control y escrutinio del ejercicio del poder.

Ese papel “fiscalizador” que indirectamente se atribuye a cada ciudadano requiere, desde luego, un gran esfuerzo de autoconvencimiento y de empoderamiento pero también exige formación, motivación, objetividad y ecuanimidad en su ejercicio.

Sin embargo ese proceso será largo y en este momento no creo que constituya un factor de motivación en términos de utilidad particular para actuar como demandante activo de información público.

A efectos de utilidad podemos encontrar dos niveles:

• La utilidad personal, práctica, directamente apreciable por el ciudadano receptor de la misma, en cuyo ámbito podría encajar ese
• La utilidad extrapersonal, la que trasciende el ámbito individual y se manifiesta más en el conjunto de la sociedad o grupo y en la ampliación de la base cultural y del conocimiento del individuo. Dejamos fuera de esa utilidad, la derivada del tratamiento masivo de datos o “big data” que es, sin duda, una fuente de riqueza y de explotación con fines lucrativos para las empresas y útil en su conjunto para la sociedad.

La información que se facilita previa solicitud ejerciendo el derecho de acceso, entendemos que goza de la presunción de autenticidad y por tanto su contenido puede acreditarse e invocarse en cualquier otro procedimiento administrativo o jurisdiccional. Ésa es una ventaja respecto a la información descargada directamente de un Portal de Transparencia.

Aun así, su uso y finalidad tiene las mismas limitaciones que la procedente de la publicidad activa en cuanto a su difusión y respeto a los datos personales contenidos en la misma. En los procedimientos administrativos posteriores puede invocarse como precedente administrativo.

En términos de utilidad, la información obtenida tiene un corto recorrido fuera del propio ámbito personal del ciudadano que la ha obtenido y de su particular motivación, lo que constituye un factor ciertamente limitante y disuasorio a la hora de conseguir ciudadanos adeptos a la causa de la transparencia activa.

7.- El imprescindible impulso político para incrementar la demanda de información.

La actividad de quienes dirigen los poderes ejecutivos en las Administraciones o en los órganos directivos de las entidades de los sectores públicos respectivos, parece más orientada hacia finalidades de naturaleza política, legítimas, pero alejadas del fomento de la transparencia en sus diversas manifestaciones.

Quienes ejercen la dirección política cuentan con la ayuda y soporte técnico de las administraciones y estructuras administrativas puestas al servicio de un supuesto “interés general” que es redefinido y acotado por esos poderes políticos que los dirigen en función de sus programas y promesas electorales.

Podemos afirmar que el contenido del denominado “poliedro de la transparencia[2]” no ha constituido hasta ahora la prioridad de nuestros poderes públicos; ha habido problemas más urgentes y prioritarios que atender. Baste recordar la vacante producida en la presidencia del Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno y los años que el gobierno central ha tardado en designar a su titular o la paralización de la necesaria y urgente reforma de la Ley de Transparencia estatal o las de algunas Comunidades Autónomas.

No obstante esa visión crítica y mejorable acerca de la implantación real y perceptible por los ciudadanos de los valores de la transparencia en nuestro país, por parte del Gobierno de España, se han aprobado diversos “Planes de Gobierno Abierto” enmarcados en una senda de impulso y promoción de la materia, si bien con contenidos diversos, no específicamente orientados a lograr la generalización del sistema de información pública.

Los Planes de Gobierno Abierto se iniciaron en 2012 y son fruto de los compromisos adquiridos por España en el seno de la I Conferencia Internacional Alianza para un Gobierno Abierto (Open Government Partnership) celebrada en Brasil en 2012, cuyo objeto es la concretización de los compromisos a través de medidas y acciones determinadas.

Los Planes se estructuran en la formulación de un conjunto de compromisos, su autoevaluación y el chequeo de la misma a cargo de un órgano externo (Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas, GIGAPP) que informa del estado de avance del Plan mediante un “mecanismo de revisión independiente”.

Dado que el objeto de este trabajo se centra en la obtención de la información pública en sus dos modalidades de publicidad activa y derecho de acceso, sólo haremos referencia a los Planes de Gobierno Abierto en la medida en que en éstos se incorporen compromisos que guarden relación con aquélla.

El I Plan de Gobierno Abierto (2012-2014) se centró en tres grandes objetivos prioritarios: 1. Aumento de la integridad pública; 2. Una gestión más eficaz de los recursos públicos y 3. Una mejora de los servicios públicos. Contemplaba la aprobación de una Ley de Transparencia, compromiso que se cumplió con la promulgación de la LTAIBG.

En el II Plan de Gobierno Abierto (2014-2016), de todos los objetivos, los relacionados con la información se concretaron en: 1. La apertura del Portal de la Transparencia del Gobierno de España, un espacio para la publicación de información pública y para ejercer el derecho de acceso y 2. El programa de apertura de la información y su reutilización en el sector público.

En el III Plan de Gobierno Abierto (2017-2019), los objetivos relacionados con el acceso o promoción de la información pública fueron: 1. La mejora del Portal de la Transparencia y 2. La promoción del derecho de acceso de la ciudadanía a la información pública.

Y, finalmente, llegamos al IV Plan de Gobierno Abierto (2020-2024), que, a lo largo de 10 compromisos, en inserta en la denominada Agenda 2030 que integra un plan de acción, aprobado por la ONU, en el que, a lo largo de 17 grandes objetivos y 169 metas para un mundo más sostenible se pretende favorecer el desarrollo social, la economía, el medio ambiente, así como la paz y el acceso a la justicia en el mundo.

Los compromisos que forman parte del IV Plan de Gobierno Abierto son los que se recogen en el cuadro siguiente, en el que únicamente el compromiso 1. Transparencia y Rendición de Cuentas podemos considerarlo afín al objeto de este trabajo.

Los Planes de Gobierno Abierto anteriores constituyen un buen instrumento para mejorar las deficiencias apreciadas en el sistema de acceso a la información, tanto en los portales de transparencia como en ejercicio del derecho de acceso, pero hasta ahora han mostrado escasa eficacia en lo que atañe al objetivo de este trabajo: mejorar e incrementar la demanda de información pública por parte de los ciudadanos en general.

Por su parte, los distintos órganos de garantía (Consejos de Transparencia, Comisiones y Comisionados) que se han ido constituyendo en las Administraciones estatal y autonómicas sí han mostrado una gran capacidad de iniciativas y actividad para poner de manifiesto los déficits normativos y de medios existentes, así como la falta del impulso político en la materia.

Estos órganos se han constituido en una “Red de Consejos y Comisionados” (“la Red”). Se trata de un foro informal ya consolidado en el que, con ocasión del Día Internacional del Derecho a Saber que se celebra el día 28 de septiembre, han celebrado diferentes encuentros de los que han salido unas interesantes “Declaraciones Institucionales”.

El último encuentro ha tenido lugar en Alicante el 28 de septiembre de 2021. Con anterioridad, se produjeron Declaraciones en los encuentros de Cádiz (2018), Málaga (2019) y UNED (2020).

En esas Declaraciones la Red ha analizado el estado de la transparencia y el acceso a la información en España, en cada momento y ha puesto de manifiesto el estado de la transparencia, los déficits acumulados y los aspectos que deberían resolverse por los órganos políticos competentes.

8.- La Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia. Aportaciones y propuestas de mejora.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) creado por la LTAIBG en el ámbito estatal y los diferentes Consejos y Comisionados de Transparencia en el ámbito autonómico han constituido la denominada Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia (en adelante la “Red”). Se trata de un foro de reunión, debate y discusión de la problemática de la transparencia en las diferentes administraciones; se reúnen periódicamente, participan y organizan Congresos en materia de transparencia y formulan unas Declaraciones, generalmente coincidentes con la celebración del Día Internacional del Derecho a Saber (28 de septiembre) que recogen importantes consideraciones y propuestas de mejora.

Así, en la Declaración de Cádiz, 28 de septiembre de 2018, la Red formuló algunas consideraciones que expresan el estado de la transparencia y el papel de los órganos de garantía y suscribió la siguiente Declaración:

“Primero.– Reafirmamos nuestro compromiso firme y efectivo con el desarrollo e implantación de la Transparencia en España.

Segundo.- Demandamos de los poderes públicos, desde la lealtad institucional, un apoyo explícito a nuestro trabajo y un compromiso decidido en la implantación y éxito de la nueva cultura de la transparencia.

Tercero.- Demandamos una reforma que ahonde, profundice y mejore las garantías que el derecho de acceso y la transparencia activa han supuesto hasta la fecha en nuestro país, tanto a escala estatal, autonómica como local. Entre estas reformas consideramos necesarias: consagrar el derecho de acceso como un derecho fundamental, la dotación de medios humanos y económicos suficientes para los órganos de garantía, el desarrollo efectivo de la potestad sancionadora, la mejora del procedimiento de acceso para hacerlo más sencillo y eficaz, mejorar la concreción de los límites de acceso y las causas de inadmisión, unificar en la medida de lo posible los regímenes de acceso y desarrollar una gestión documental y de archivos moderna que sirva como vehículo de todos estos cambios.

Cuarto.- Agradecemos la colaboración de las organizaciones no gubernamentales y otras entidades, esenciales en la implantación y consolidación de la cultura de la transparencia en España, y les solicitamos la continuidad de su apoyo y colaboración en el empeño de transformar radicalmente la gobernanza de nuestras instituciones”.

Al año siguiente, en 2019, la Red formuló la “Declaración de Málaga” en la que planteó consideraciones como las siguientes:

“En estos momentos, transcurrido un año desde que se adoptó la Declaración de Cádiz, hemos de reconocer que no se ha obtenido la respuesta deseada. La política de transparencia continúa siendo una gran olvidada en la agenda de los gobernantes y los grupos políticos. Los Consejos y Comisionados de Transparencia no hemos sido dotados de medios adecuados, ni en el terreno de los recursos humanos ni en el de los económicos y materiales. El Consejo de Transparencia estatal continúa con una Presidencia interina que dura casi dos años. Y la resistencia al cambio de demasiados organismos e instituciones -que se prolonga incluso en el ámbito judicial- comienza a convertirse en un grave obstáculo para la eficacia de la actividad de los órganos garantes.

…

…Somos conscientes también de que, en un mundo cambiante y complejo como el actual, que se enfrenta a retos y desafíos inéditos en los ámbitos de la sostenibilidad, la  digitalización, la economía, los movimientos migratorios y sociales, la igualdad e, incluso, la demografía, no cesan de presentarse nuevas necesidades y urgencias que deben atenderse con preferencia a otras cuestiones y políticas públicas. En este contexto, las políticas de transparencia pueden aparecer como prescindibles o secundarias. Pero no lo son en absoluto, máxime en tiempos como los actuales, en que el fantasma de la corrupción ha vuelto a hacerse presente en la vida pública española y en los que crece la demanda social de regeneración democrática y gobierno ético de las instituciones.

…

… en estos momentos, la política de transparencia que se inició en nuestro país casi cinco años atrás, ha quedado parcialmente superada  por la evolución de los  acontecimientos y las preocupaciones sociales. Una política diseñada para impulsar la apertura de nuestras instituciones, Administraciones Públicas y entidades privadas de relevancia social o perceptoras de fondos públicos, y garantizar su funcionamiento abierto a la mirada y al escrutinio de la ciudadanía, se ha visto desbordada por la aparición de nuevos requerimientos de integridad pública y lucha contra la corrupción y de participación ciudadana, que han puesto sobre la mesa distintas demandas adicionales a la transparencia en sí misma considerada. Estas demandas van de la regulación de los grupos de interés a la protección de los denunciantes o la persecución de las malas prácticas en la contratación pública o la política de subvenciones de las Administraciones.

…

Hoy día es necesario conectar la transparencia con las medidas de Gobierno Abierto, el establecimiento de Códigos Éticos en las personas públicas y privadas, la apertura de registros de lobbies y lobistas, la publicación de las agendas de trabajo de los Altos Cargos y Autoridades públicas e, incluso, con las modernas tecnologías basadas en el big data y la inteligencia artificial que permitirán a las Autoridades de control y a los órganos de garantía conocer de antemano, a través de sistemas de alerta temprana, los puntos de los procesos de trabajo y los procedimientos administrativos en que pueden producirse  desviaciones de la normativa o prácticas fraudulentas o corruptas.

También es el momento de incorporar al ordenamiento jurídico un sistema de protección e indemnidad a aquellos ciudadanos que tienen evidencias de prácticas corruptas, para que contribuyan a formar una red pública de vigilancia contra la corrupción pública o privada. Y es hora de avanzar en el desarrollo teórico y jurídico de conceptos en los que se trate la transparencia, la participación, la ética pública o el gobierno abierto como diferentes manifestaciones de un mismo “poliedro”; caras de un mismo “proyecto de la transparencia”. No es conveniente tratar separadamente aspectos de una misma realidad pues ello distorsiona la solución integral y global del problema.

Desde este punto de vista, tal vez haya llegado el momento de redefinir la política establecida por nuestra Ley de Transparencia, Buen Gobierno y Acceso a la Información Pública de 2013 y las leyes autonómicas dictadas en desarrollo de la misma y coordinarla con las otras políticas anticorrupción y de participación ciudadana puestas en práctica por determinados Gobiernos e instituciones públicas.

En esta nueva definición es esencial que, los Consejos y Comisionados de Transparencia tengan un escenario de fortalezas y una estructura que reduzca las, hasta ahora, debilidades que se evidencian, muchas de ellas por una deficiente e insuficiente regulación de esos órganos de control.

Así mismo, para una democracia más auténtica, se tiene que potenciar la demanda de transparencia en la ciudadanía y para ello nada mejor que instrumentar legalmente, la participación ciudadana en los Consejos y Comisionados mediante fórmulas de colaboración, auditoría ciudadana y control basadas en mecanismos de voluntariado, ejercitando una mediación que aumenta la calidad de las instituciones.

Y concluye la Declaración con una petición a los poderes públicos:

1º.- Reiteramos a los Gobiernos y Autoridades de todos los ámbitos territoriales y niveles de Administración, a los representantes políticos nacionales, autonómicos o locales y a todas las organizaciones políticas, las mismas demandas que planteamos hace justo un año respecto del apoyo intenso y decidido a la política de transparencia y acceso a la información pública.

2º.- Igualmente reiteramos la demanda de apoyo intenso a nuestro trabajo y funciones y al fortalecimiento y mejora de nuestras organizaciones y su dotación de recursos,

3º.- Ponemos de manifiesto la necesidad de que se nos conceda un protagonismo cierto y efectivo en la propuesta y puesta en práctica de las medidas que puedan diseñarse en el futuro para ampliar el campo de la normativa actual, extremar el rigor en la lucha contra el fraude y las prácticas corruptas y responder de forma adecuada a las peticiones y demandas de la ciudadanía a favor de mayor transparencia en el funcionamiento de nuestras instituciones, de regeneración de nuestra vida pública y de mayor integridad en el comportamiento de nuestros gobernantes, representantes y toda clase de servidores públicos.

En 2020, la Red, en la denominada “Declaración de la UNED” volvió a plantear una serie de consideraciones, partiendo del estado de las realizadas en las dos anteriores de Cádiz y Málaga.

En recuerdo y homenaje al entonces presidente del Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia, José Molina, reproduzco un pequeño párrafo de su intervención en este foro de la Red en 2020, como despedida de su cargo de presidente del citado Consejo:

“Si bien es un hecho que, año a año y mes a mes, la política de transparencia en nuestro país va reafirmándose… la transparencia, el acceso a la información y los propios órganos garantes continúan estando ausentes de la agenda de los gobernantes y los grupos políticos”.

La Red puso de manifiesto en esa Declaración la ausencia de atención al “poliedro de la transparencia” por parte de los poderes públicos:

“Tampoco se ha producido a ningún nivel de gobierno un reconocimiento institucional del papel o la función de los órganos garantes o un apoyo expreso a los mismos ni, por  supuesto, un  incremento  de  la dotación de los medios humanos y materiales necesarios para el desarrollo de su labor con toda la eficacia y ejecutividad necesarias.

Finalmente,  no ha mejorado tampoco el grado de atención prestado por las Administraciones e instituciones públicas a los requerimientos y recomendaciones de mejora expresados por los Consejos y Comisionados reiteradamente en sus acuerdos y resoluciones ni el nivel de cumplimiento de sus resoluciones, contestadas, incluso, en el ámbito judicial por algunas de las organizaciones o instituciones llamadas a ejecutarlas.

En este estado de cosas, la Red de Consejos y Comisionados de Transparencia del Estado se ve obligada a reiterar, en esta Declaración el contenido de sus precedentes Declaraciones de Cádiz y de Málaga. Así, en primer lugar, es necesario poner de manifiesto la necesidad de que la política de transparencia y acceso a la información se configure como un objetivo prioritario e irrenunciable  de la acción de todos los Gobiernos, Administraciones y Poderes del Estado.

…

Entre estas cuestiones se halla la regulación de las infracciones por incumplimiento de las resoluciones de los  Consejos y Comisionados  y  del  correspondiente régimen  sancionador, basado en la figura legal de  las multas coercitivas; la creación de un Registro estatal de Intereses y  Grupos de Interés que, combinado con la publicación de las agendas de trabajo de los altos cargos y responsables políticos, permitirá a la ciudadanía informarse   acerca  de  las reuniones mantenidos por éstos con grupos de influencia y presión, así como la introducción de un trámite de mediación de los órganos garantes entre las Administraciones y los y las  demandantes  de información  en  caso  de  conflicto, que  ofrezca  un  marco  de  relación  mutua  que  permita acercar posiciones y llegar a un acuerdo consensuado sobre  el  acceso  a  la  información,  lo que  reduciría  la conflictividad existente en la actualidad.

La Declaración concluye reiterando las mismas peticiones formuladas en las declaraciones anteriores.

Y, con este panorama, llegamos a la Declaración de Alicante de 2021.

La Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia se ha manifestado con contundencia y rigor en las cuatro Declaraciones que ha emitido y tras reconocer la necesidad de recursos materiales y personales, el reconocimiento a las dificultades sobrevenidas para ejercer la transparencia en la pandemia COVID y de que en 2021 se han producido algunos avances e iniciativas por parte de los poderes públicos, ha enumerado y puesto en evidencia algunos aspectos técnico-jurídicos que deberían incorporarse a la legislación en la materia.

Así, la Red propone medidas muy interesantes para mejorar el bloque de normas legales en la materia:

1. Elevar a la categoría de fundamental el derecho de acceso a la información dentro del concepto más amplio del derecho a saber.
2. Atribuir potestad sancionadora real y efectiva a los órganos de garantía.
3. Simplificar el procedimiento de acceso a la información, menos formalista y más rápido y eficiente.
4. Reformular de forma más estricta las causas de inadmisión de las solicitudes de información.
5. Concretar y especificar los límites legales al acceso a la información y su aplicación restrictiva.
6. Unificar en la medida de lo posible los regímenes de acceso y desarrollar una gestión documental y de archivos moderna que sirva como vehículo de todos estos cambios.
7. Avanzar en el desarrollo teórico y jurídico de conceptos en los que se trate la transparencia, la participación, la ética pública o el gobierno abierto como diferentes manifestaciones de un mismo “poliedro” y como caras de un mismo “proyecto de la transparencia” pues no es conveniente tratar separadamente aspectos de una misma realidad ya que ello distorsiona la solución integral y global del problema.
8. Redefinir la política establecida en la ley estatal y en las leyes autonómicas para coordinarla con las otras políticas anticorrupción y de participación ciudadana puestas en práctica por determinados Gobiernos e instituciones públicas.
9. Reforzar los Consejos y Comisionados de Transparencia en un escenario de fortalezas y con una estructura que reduzca las, hasta ahora, debilidades que se evidencian, muchas de ellas por una deficiente e insuficiente regulación de esos órganos de control.
10. Atribuir de forma expresa el papel de auditoría de la publicidad activa a los órganos de garantía así como facultades de requerimiento y sancionadores para las entidades que omitan sus obligaciones de publicidad activa.
11. Adoptar medidas legales que impliquen a los poderes públicos y a las instituciones y sociedad para potenciar la demanda de transparencia en la ciudadanía.
12. Instrumentar legalmente la participación ciudadana en los Consejos y Comisionados mediante fórmulas de colaboración, auditoría ciudadana y control basadas en mecanismos de voluntariado, ejercitando una mediación que aumente la calidad de las instituciones.
13. Desarrollar los mecanismos legales para la acogida y protección efectivas de la figura del denunciante de situaciones conocidas y documentadas de infracciones administrativas y penales.

II. PROPUESTAS DE MEJORA PARA UN NUEVO SISTEMA DE TRANSPARENCIA

Y fruto de las reflexiones y consideraciones anteriores y del análisis de los aspectos mejorables y de las deficiencias del “Sistema-2013”, se plantean algunas propuestas de evolución y mejoras hacia un nuevo Sistema de Transparencia pública en España.

Son especialmente útiles las consideraciones y recomendaciones formuladas por la Red  de Consejos y Comisionados de la Transparencia en sus Declaraciones anuales, en primer lugar por su procedencia de los órganos de garantía, profundos conocedores de la materia tanto en los aspectos técnico-legales como materiales y en segundo lugar porque recogen de una forma sistemática las oportunidades de mejora del denominado poliedro de la transparencia.

El estado de la transparencia y en particular, el acceso a la información pública en todas sus manifestaciones, a la vista de las circunstancias expuestas anteriormente definen el estado actual de la transparencia en España y ponen de manifiesto las principales debilidades que aquejan al sistema.

Así y aunque solo sea por proponer un inventario de posibles acciones de mejora del sistema de transparencia, planteo una propuesta de máximos, proactiva y posibilista aunque, es conocido que dentro del escenario administrativo y presupuestario que nos precisamente propicio.

Cada uno de los factores expuestos cuya potenciación, mejora y convergencia consideramos necesaria para lograr una óptima implantación de la cultura de la transparencia en nuestra sociedad, presenta oportunidades de mejora que, se enuncian como posibles mejoras a acometer cuanto antes y por ello, para organizar y sistematizar la propuesta, se plantean los bloques de mejora siguientes:

• Bloque A.- Dotación económica para cambios en la estructura y aportar medios materiales y humanos. Hace referencia a las necesidades de reforzar las estructuras administrativas de la transparencia así como las de los órganos de garantía.
• Bloque B.- Desarrollos legales básicos. Recoge los cambios que deberían instrumentarse en la legislación vigente.
• Bloque C.- Uniformidad Técnica. Normativa técnica común en materia de información. Recoge los estándares relativos a la forma, datación, sectorización materias, contenidos mínimos, estructura de los datos, formatos, períodos mínimos de mantenimiento de la publicación para evidenciar la evolución, formas de acceso, certificación de autenticidad, integración en una red de portales de transparencia y reutilización de la información expuesta en los como publicidad activa.
• Bloque D.- Políticas públicas de promoción del Sistema de Transparencia y de sus valores sociales desde las administraciones y entidades.
• Bloque E.- Medidas de incremento de la demanda de información por los ciudadanos y colectivos sociales.

II.1. Bloque A. Dotación económica para cambios en la estructura y aportar medios materiales y humanos.

La incorporación de nuevos sistemas y modelos en la gestión dentro de los aparatos administrativos públicos y de las entidades sujetas a la transparencia, trae consigo la necesidad de introducir cambios indudables en las estructuras organizativas, en los perfiles de los puestos de trabajo de los empleados públicos, en los procedimientos administrativos, en la formación de los empleados y en el resto de aspectos conexos. Todo ello requiere una dotación presupuestaria propia y adecuada a las cargas de trabajo y a la nueva situación que el nuevo sistema requiere.

Las diversas legislaciones aprobadas en relación con el Sistema-2013 de transparencia no contemplaron unas dotaciones económicas específicas, insertando el nuevo modelo en estructuras y funciones ya existentes y sin adoptar modificaciones en los procesos administrativos.

Todo proyecto de ley que represente un incremento de gasto, debe llevar su memoria económica explicativa y contemplar la dotación adecuada para abordar como primera medida, la necesaria reestructuración interna y la dotación de los medios personales y materiales necesarios.

En particular, el “Sistema-2013” de transparencia debió comportar, al menos en las administraciones central y territorial, en las que se concentran la mayor parte de las obligaciones de información y transparencia:

1. Estructura administrativa especializada. Un cambio y adaptación de las estructuras administrativas, creando las unidades especializadas para gestionar todo lo que la ley exige y para exponer la información sometida a publicidad activa en los portales de transparencia.
2. Habilitación de canales de información. La creación o adaptación de nuevos canales internos por los que discurra la emisión, recepción, tratamiento y publicación de la información en los portales de transparencia y también para concentrar las solicitudes de acceso a la información en esa unidad especializada. Requiere también su difusión, información y formación de los empleados implicados en el sistema.
3. Creación en cada Administración de un procedimiento administrativo ad hoc para ejercer el derecho de acceso. Modificar los procedimientos administrativos creados ad hoc o crearlos, si no existieran, para recibir, tramitar y cumplimentar las solicitudes de acceso a la información, atender a las reclamaciones ante los órganos de garantía o ante los jurisdiccionales y asegurar la ejecución de las resoluciones y sentencias firmes.
4. Reformular y revisar todos los procedimientos administrativos para crear flujos automáticos de información. En un segundo plano en cuanto a plazo de ejecución pero igualmente importante, las administraciones y entidades afectadas por el sistema-2013 que, habitualmente y cada día más, utilizan procedimientos informatizados, es necesario que esos procesos se “reformulen y revisen” para que esos procedimientos informatizados contemplen la creación de un flujo con la información que deba publicarse en los portales de transparencia y de aquélla que es susceptible de solicitud por los ciudadanos. Este proceso, lento, es necesario para cumplir con los estándares técnicos, formatos, contenidos, reutilización, datación y agregación a efectos de “big data”. Los actuales procedimientos administrativos sólo están pensados y como mucho, para que las partes interesadas en los mismos puedan tener acceso a su estado de tramitación, pero en absoluto, orientados a su apertura a todos.
5. Adaptar las relaciones de puestos de trabajo a los nuevos perfiles requeridos por el sistema de transparencia. Definir en las relaciones de puestos de trabajo y plantillas orgánicas los nuevos perfiles de empleados públicos al servicio del sistema de transparencia, dotar los puestos y formar a los ocupantes en los principios generales que conforman el sistema de transparencia. Es absolutamente necesario para la consolidación de los valores del sistema de transparencia, la formación de grupos de empleados públicos, especializados en la materia y especialmente que estén concienciados y convencidos en los valores del sistema y en los derechos de los ciudadanos.
6. Previsión de acciones formativas en los contenidos, principios y filosofía de la transparencia pública. Igualmente importante es que el personal que vaya a formar parte de la estructura gestora del nuevo sistema de transparencia sea formado específicamente en la misma. Ello, debe contemplar la programación de un número de horas suficientes, con asistencia obligatoria, para ese personal, formación que debe realizarse de forma periódica.

Sin embargo, por la experiencia conocida, el Sistema-2013 de transparencia se creó básicamente “sobre el papel” con un aluvión de leyes territoriales aprobadas rápidamente carentes de la dotación económica mínima, necesaria y sin abordar consecuencias como las expuestas. La parte “práctica” de la implantación del “Sistema-2013” fue objeto de una cierta improvisación a tenor de las obligaciones y en la medida de las disponibilidades y actitudes predominantes en cada Administración.

La opción que se adoptó a partir del “Sistema-2013” fue precisamente la “no opción” (ausencia de medios específicos, improvisación en las medidas y decisiones, adición de carga de trabajo en puestos y unidades no especializadas, ausencia de formación del personal,…) y que, aunque sea un escenario entendible dado el “tempo” con el que se mueve la Administración, no debería repetirse si se aborda ese “nuevo sistema de transparencia” como propugna la Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia y es necesario desde todas las perspectivas.

II.2. Bloque B. Previsiones legales sustantivas de carácter básico para el “nuevo sistema de transparencia”.

A la luz de la experiencia y comportamiento del Sistema-2013 a lo largo de los años transcurridos hay bastante unanimidad en los sectores profesionales, doctrinales y jurídicos en cuanto a la necesidad de revisar la legislación actual.

En particular, además de las aportaciones doctrinales que se han venido haciendo, las propuestas formuladas por la Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia constituyen una importante fuente de propuestas de mejora.

Adicionalmente a ellas, se plantean algunas otras que pueden contribuir a esa finalidad.

Así, la legislación básica del sistema de transparencia debería contemplar modificaciones tales como:

1. Derecho fundamental. Elevar a la categoría de fundamental el derecho de acceso a la información dentro del concepto más amplio del derecho a saber. Es una aspiración que permitiría equilibrar la posición del derecho de acceso a la información y la del derecho a la protección de datos personales.
2. Dotación presupuestaria suficiente. Para que las previsiones expuestas en el Bloque A anterior, la legislación del nuevo sistema de transparencia debe contener la obligación de dotar su implantación con los fondos presupuestarios suficientes y necesarios para que sea efectiva.
3. Ampliación ámbito subjetivo. Incluir ente los sujetos obligados a facilitar información o a mantener portales de transparencia a las manifestaciones organizativas que forman parte de la denominada “administración corporativa” y otras manifestaciones de organización parapúblicas vinculadas a las Administraciones como colaboradoras o detentadoras de alguna función administrativa (colegios profesionales, federaciones deportivas, cámaras oficiales, mutuas colaboradoras) y entidades privadas cuyas fuentes de financiación procedentes de ayudas o subvenciones públicas sean igual o superiores al 30% de sus ingresos totales.
4. Los partidos políticos y sindicatos financiados con fondos públicos, sujetos especiales. Los partidos y agrupaciones políticas, así como los sindicatos legalmente constituidos estarán sujetos a la normativa en materia de transparencia en todos sus términos y alcance, reforzando sus obligaciones en materia de información financiera y régimen de aportaciones y compromisos de afiliados, aportaciones privadas de patrocinadores, donantes y financiación pública, limitando la capacidad de endeudamiento con prohibición de condonaciones de deudas.
5. Reforzar transparencia de empresas y concesionarias. Incluir y reforzar en cuanto al ámbito de aplicación de las obligaciones directas de transparencia a las empresas privadas, contratistas de obras, suministros o servicios o concesionarias de servicios públicos, cuando se den al menos una de las dos condiciones siguientes: Obtener una contraprestación pública anual superior a 100.000 euros en forma de retribución o por la obtención de precios públicos autorizados o una duración del contrato superior a un año. Las obligaciones de información se limitan a la actividad contratada o concesional.
6. Clarificar ámbito competencial de los órganos de garantía. Clarificar y establecer las competencias de los órganos de garantía creados por las Comunidades Autónomas sobre las administraciones locales y sobre su sector público, así como sobre el resto de entes, entidades, organismos, colegios profesionales y demás entes sujetos a la ley de transparencia cuyo domicilio social radique en el territorio de la Comunidad o en él se lleven a cabo la mayor parte de sus actividades.
7. Capacidad sancionadora a los órganos de garantía. Atribuir una potestad sancionadora real y efectiva a los órganos de garantía. Esta potestad debe incluir la toma de conocimiento de la infracción, la instrucción del expediente, la resolución y la ejecución de la sanción correspondiente.
8. Extensión de las competencias de los órganos de garantía. Unificar bajo un mismo órgano de garantía y territorio la protección del derecho de acceso a la información, los inherentes a las manifestaciones de la transparencia (poliedro) y los derivados de la protección de datos personales. Permitiría unificar criterios en la colisión de ambos derechos, ganar eficiencia y obtener economías de escala en cuanto a los medios personales y materiales.
9. Reconocimiento de la Red de Consejos y Comisionados. Reconocer a la Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia o foro similar, como un órgano institucional de carácter consultivo y supraterritorial en la materia.
10. La preconsulta a los órganos de garantía y asistencia a ciudadanos. Todo ciudadano o colectivo podrá formular una preconsulta no vinculante, conforme a Derecho, a los órganos de garantía acerca de la adecuación de la información facilitada.
11. Los órganos de garantía como auditores de la publicidad activa. Atribuir de forma expresa el papel de auditoría de la publicidad activa a los órganos de garantía así como facultades de requerimiento y sancionadores para las entidades que omitan sus obligaciones de publicidad activa.
12. Representación en juicio de los órganos de garantía. Regular la representación en juicio de los órganos de garantía y su dependencia orgánica de la Administración, evitando el espectáculo de que la Abogacía del Estado o los Letrados de la administración recurran las decisiones de los órganos de garantía y éstos deban acudir a su defensa contratando letrados externos. Los órganos de garantía deben contar con sus propios servicios jurídicos que puedan confrontar en juicio los argumentos de los servicios jurídicos propios de la Administración.
13. Órganos de garantía promotores del voluntariado en transparencia. Reconocer la facultad de los órganos de garantía para constituirse como entidades promotoras del voluntariado en materia de transparencia, pudiendo promover la creación de una línea de voluntariado, separada de las funciones institucionales del órgano de garantía, formada por ciudadanos y colectivos sociales que mediante su actividad de acceso a los portales de transparencia y de solicitud de información, actúen como promotores de la transparencia en las administraciones y entidades y ejerzan sus derechos de crítica y análisis de la información facilitada. El personal que forme parte de este voluntariado puede actuar asesorando a otros ciudadanos y contribuyendo a su conocimiento del contenido de la información y de las posibilidades de utilización de la misma.
14. Equilibrar composición de los órganos de garantía asegurando una representación ciudadana independiente. Instrumentar legalmente la participación ciudadana en los Consejos y Comisionados mediante fórmulas de colaboración, auditoría ciudadana y control basadas en mecanismos de voluntariado, ejercitando una mediación que aumente la calidad de las instituciones. En los órganos colegiados de los órganos de garantía debe haber presencia ciudadana a título individual y de colectivos cuyo objeto sea la promoción de la transparencia. Revisar la excesiva presencia política en dichos órganos e incluir a profesionales de reconocido prestigio en la materia.
15. Los órganos de garantía como promotores de la transparencia. Atribuir expresamente a los órganos de garantía, la función de promoción y divulgación de los valores de la transparencia en la sociedad en general y entre la población en situación de formación académica en particular, en todos sus niveles (primaria, secundaria, universitaria).
16. Mejorar el procedimiento de reclamaciones. Reformar el procedimiento de reclamaciones ante los órganos de garantía para contemplar la resolución de cuestiones incidentales, la inactividad en la ejecución de las resoluciones por parte de las administraciones o la ejecución parcial o incompleta.
17. Autoevaluación nivel de transparencia. Establecer la obligación legal de autoevaluar  periódicamente el grado de transparencia con arreglo a un sistema de autochequeo y evaluación común a todas las entidades y administraciones. El resultado de la autoevaluación estará publicado en el portal.
18. Períodos máximos actualización publicidad activa. Fijar legalmente los períodos máximos para actualizar la información publicada en los portales de transparencia.
19. Establecer mantenimiento histórico de la información. Establecer la obligación de conservar la información publicada en los portales de transparencia durante un período mínimo suficiente para apreciar su evolución (4-5 años).
20. Derecho de consulta de la información publicada en los portales de transparencia. En aplicación del principio de “confianza legítima” todo ciudadano tendrá derecho a solicitar a la unidad administrativa autora de la información acerca del contenido y demás aspectos de la información publicada en el Portal de la Transparencia. La respuesta será susceptible de reclamación ante el órgano de garantía.
21. Simplificar procedimiento de solicitud de información. Simplificar el procedimiento de acceso a la información, menos formalista y más rápido y eficiente. Manteniendo el derecho de acceso en reclamación ante los órganos de garantía, reformular el actual procedimiento de solicitud de acceso a la información para que la misma pueda obtenerse directamente mediante acceso del interesado a los repositorios de procedimientos administrativos y a las fuentes de la información. La identificación de quien accede debe mantenerse a efectos de protección nominal del derecho. Un acceso anónimo a la información impediría esa protección nominal del ciudadano.
22. Atribución de legitimidad para ejercicio de acciones. Todo ciudadano que acceda a la información pública existente en los portales de transparencia o a la facilitad en ejercicio del derecho de acceso, estará legitimado para ejercer como interesado, todas las acciones judiciales o administrativas que procedan en relación con el contenido de dicha información.
23. Derecho a ser informado sobre la información recibida. Todo ciudadano podrá acudir a la Administración o entidad donde se haya generado o radique la información publicada en el portal de la transparencia o facilitada a su solicitud para ser informado extensamente por funcionario experto acerca del procedimiento seguido y del contenido y significación de la información facilitada.
24. Derecho de publicación. Reconocimiento del derecho a publicar íntegramente la información facilitada a quien la obtenga, pudiendo hacerla pública de cualquier forma, soporte y medio, íntegramente y en las mismas condiciones en las que le ha sido facilitada. Este derecho exonera de responsabilidad en materia de protección de datos personales al ciudadano o colectivo que la ha obtenido.
25. Acotar restrictivamente las causas de inadmisión. Reformular de forma más estricta y limitada las causas de inadmisión de las solicitudes de información. Ninguna administración o entidad autora de la información podrá aducir que ésta se encuentra ilocalizable o que debe ser objeto de tratamiento para facilitarla.
26. Acotar restrictivamente los supuestos excepcionados. Concretar y especificar los límites legales al acceso a la información y su aplicación restrictiva. Por ejemplo, los supuestos de seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de los ilícitos administrativos, las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, los intereses económicos y comerciales en los que intervengan empresas privadas o la protección del medio ambiente, deberían revisarse para su supresión como supuestos de excepción y suprimirse del catálogo de excepciones.
27. Ordenar la normalización técnica de la información. Unificar con carácter básico, mediante una norma técnica de aplicación general, en la medida de lo posible los regímenes de acceso y desarrollar una gestión documental y de archivos moderna que sirva como vehículo unificador del proceso de acceso a la información. Especialmente para la información expuesta en los portales de transparencia, como se trata en el Bloque C siguiente.
28. Asumir el concepto “poliedro de la transparencia”. Avanzar en el desarrollo teórico y jurídico de conceptos en los que se trate la transparencia, la participación ciudadana, la ética pública, el gobierno abierto o la regulación de los grupos de interés, como diferentes manifestaciones de un mismo “poliedro” y como caras de un mismo “proyecto de la transparencia” pues no es conveniente tratar separadamente aspectos de una misma realidad ya que ello distorsiona la solución integral y global del problema. Permitiría un tratamiento unificado en cuanto a criterios y nivel de exigencia.
29. Políticas públicas de transparencia, de participación y anticorrupción interconectadas. Redefinir la política establecida en la ley estatal y en las leyes autonómicas para coordinarla con las otras políticas anticorrupción y de participación ciudadana puestas en práctica por determinados Gobiernos e instituciones públicas.
30. Mayor vinculación pública con los objetivos de la transparencia. Adoptar medidas legales que impliquen a los poderes públicos y a las instituciones y sociedad para potenciar la demanda de transparencia en la ciudadanía. En esa línea, unificar el contenido y formato y sistema de valoración de los bienes en las declaraciones de intereses y patrimonio de los altos cargos, evitando declaraciones incompletas o con descripciones genéricas e inconcretas.
31. Asumir y proteger la figura del denunciante. Desarrollar los mecanismos legales para la acogida y protección efectivas de la figura del denunciante de situaciones conocidas y documentadas de infracciones administrativas y penales. Promover la denuncia de conductas probadas contrarias al ordenamiento jurídico en el seno de lo público, asegurar la indemnidad del denunciante frente a la organización en la que presta sus servicios así como asegurar el reconocimiento social por su iniciativa deben ser claves para lograr la colaboración activa de quienes tengan conocimiento de esas actividades ilícitas.
32. Lobbies, grupos de interés, grupos de cabildeo. Incorporar a la legislación en materia de transparencia la regulación de los lobbies y grupos de interés y cabildeo tanto en su forma tradicional como a través de plataformas digitales y grupos de opinión virtuales.

II.3. Bloque C. Uniformidad Técnica. Disposición legal que prevea una norma técnica común en materia de información y transparencia.

Para que la información pública sea útil a la finalidad del sistema de transparencia, deben adoptarse algunas medidas de normalización de la misma, de aplicación a toda la información generada en las administraciones y entidades sujetas al sistema.

Es necesario contar con las aportaciones técnicas expertas para “repensar” la forma de exponer la información, los formatos utilizados y hay que ponerse en el lugar del ciudadano para que llegar a lo que se busca sea un proceso intuitivo, guiado, sencillo y rápido.

Se trata de enfocar la información pública hacia una estructura que la haga realmente útil, comparable, consolidable y exportable. Para ello, la legislación que alumbre el “nuevo sistema de transparencia” debe recoger un mandato dotado de prioridad para lograr:

1. Catálogo multinivel de materias objeto de información. Creación de un catálogo normalizado, multinivel, con todas las materias gestionadas por las entidades y administraciones públicas, codificada y estructurada en varios niveles jerárquicos de desglose. Ese catálogo facilitaría extraordinariamente la normalización de la información objeto de publicidad activa, de las fuentes de información, fechas y permitiría el tratamiento estadístico de los datos y la interconectividad de los portales de transparencia.
2. Contenidos homogéneos. Establecimiento de una estructura informativa general o común que establezca en cada nivel jerárquico el detalle de los datos, datación, fuente, autor, formatos admisibles, ubicación y acceso para contraste así como los contenidos mínimos a publicar en cada materia en los portales de transparencia. Su definición común tendría un efecto positivo a la hora de redefinir y reformular los procedimientos administrativos a la luz del nuevo sistema de transparencia ya que la estructura y contenidos así definidos facilitan esas revisiones informáticas de los procedimientos, facilitando la creación de ese flujo de información normalizada.
3. Ordenación de contenidos por materias catalogadas. Fijación de criterios comunes y homogéneos en la ordenación de los contenidos diferentes dentro de los buscadores y las materias de forma que se facilite su filtrado y localización rápida.
4. Datación de la información. Asegurar la vinculación de la datación de la información a cada dato e información de forma que el criterio temporal, una fecha o un rango de fechas, sea una forma normal de búsqueda y selección, dentro de una materia y contenido concretos.
5. Formatos unívocos. La aprobación de unos formatos comunes y homogéneos que aseguren la reutilización de la información y de los datos, describiendo la estructura de cada tipo de dato.
6. Acreditación de autenticidad. La implantación de marcas y algoritmos que certifiquen la autenticidad de la información publicada y que esa certificación tenga plenos efectos a la hora de acreditar el origen, fecha y autenticidad de la información contenida y que sea reconocido como plenamente válido y bastante en procedimientos jurisdiccionales o en el ejercicio de las acciones que procedan.
7. Prohibición de tratamiento previo. Acotar el ámbito de la publicidad activa a las materias catalogadas, prohibiendo que los datos hayan sido tratados previamente, evitando que los portales de transparencia funcionen como portales o altavoces unilaterales de publicidad institucional, sesgada a favor de la opción política gobernante.
8. Trazabilidad. Identificación informática de la ruta del dato y de la información hasta la fuente y ubicaciones intermedias.
9. Buscador avanzado común. Definición e implantación de un buscador potente, común a todo el sistema de transparencia y unívoco que esté instalado y accesible en todos los portales.
10. Repositorio de datos agregados susceptibles de acceso directo. Disponer la creación de puertos de acceso en cada portal de transparencia al que se pueda acceder para descargar por los interesados volúmenes de datos agregados para su tratamiento “big data”. En la medida que se trate de datos e información con valor económico en el mercado, se podrán establecer tasas por su acceso y descarga.
11. Suscripción y alertas. Implantar un modelo de suscripciones y alertas al que los ciudadanos puedan suscribirse por materias y que rastree la existencia y actualización de la información y datos según materias y contenidos específicos.
12. Sugerencias y feed back. Establecer un sistema de reporte y feed back con la entidad titular del portal para enviar sugerencias y propuestas de mejora en los propios portales, por medio de las cuales, los ciudadanos puedan proponer mejoras o modificaciones en la forma de presentar determinada información o contenidos.
13. Autoevaluación bajo parámetros comunes. Definir e implantar una metodología única y común, similar al actual MESTA, que permita la autoevaluación periódica del nivel de transparencia en la publicidad activa por parte de cada entidad o por parte de equipos de evaluación y auditoría externos, facilitando como “reclamo de publicidad” la generación de rankings comparativos que constituyan un acicate de mejora.
14. Denominación unívoca de los portales de transparencia. Dado que los portales de transparencia constituyen plataformas informatizadas, asegurar que su enlace y forma de acceso responda a una denominación unívoca, corta y sencilla, similar a “portal transparencia de: administración o ente.”, huyendo de enlaces extensos o difíciles de recodar.
15. Difusión y publicidad del portal de transparencia. Establecer la obligación de incluir en la publicidad institucional periódica la existencia del portal de la transparencia y su forma de acceso para general conocimiento. En la actualidad, los portales de transparencia carecen de un posicionamiento destacado en las webs institucionales de las entidades públicas y deberían ser objeto de presentación en el primer nivel de acceso a la web.

En definitiva, las medidas que se proponen tratan de lograr que los portales de transparencia y la información en ellos existente tengan el reconocimiento que les falta y se convierten en auténticas herramientas útiles para promoción de la publicidad activa y para facilitar la generalización de su uso.

II.4. Bloque D. Políticas públicas de promoción del Sistema de Transparencia y de sus valores sociales.

Los poderes públicos que dirigen las casi 30.000 administraciones, entes, entidades y organismos públicos deben abandonar la tibieza y falta de promoción de la transparencia en todas sus manifestaciones y deben comprometerse en aplicar políticas públicas de promoción, difusión y defensa de las manifestaciones de la transparencia.

Su actividad es fundamental en orden a lograr el incremento de la demanda de información y a consolidar los canales de información en las entidades sujetas.

Se trata de un conjunto de actividades y actitudes a cargo de quienes detentan alguna forma de poder público y que se ubican más en el mundo del convencimiento personal, de lo intangible.

Sólo gobernantes, directivos y empleados públicos que estén, personal e ideológicamente convencidos de los valores del poliedro de la transparencia, impulsarán su implantación y generalización; el resto, se limitarán a convivir con ellos.

Es difícil por tanto formular propuestas que pertenecen al espacio personal de cada uno, pero aun así, atendiendo a la manifestación externa de esas actitudes en “pro” de la transparencia, podemos proponer algunas mejoras:

1. Aprobación de políticas de promoción de la transparencia. La definición, aprobación, implantación y mantenimiento todos los ejercicios, de una “política pública de promoción de la transparencia”, integrada por las líneas y acciones adecuadas es una poderosa herramienta para la incorporación de sus valores y principios como compromiso para todos los que detentan poderes públicos.
2. Creación y funciones de la figura de “Entidad Promotora de la Transparencia”. Se propone la creación en los ámbitos estatal y autonómico de la figura de “entidad promotora de la transparencia” orientada al reconocimiento oficial de los colectivos sociales (asociaciones, plataformas, etc..,) constituidas legalmente, cuyo objeto social sea el de promover los valores asociados al poliedro de transparencia.

La creación de Registros de Entidades Promotoras de la Transparencia a nivel estatal y autonómico permitiría su reconocimiento oficial.

La condición de Entidad Promotora de la Transparencia, atribuye entre otras las siguientes funciones:

• Ostentar la condición de colaboradores de la Administración.
  • Ser entidad promotora del voluntariado en transparencia.
  • El ejercicio de funciones de promoción, participación y colaboración con los órganos de garantía.
  • Asistir y colaborar con los órganos de garantía para facilitar el ejercicio del derecho a saber, del derecho de acceso a la información.
  • Asistir a los ciudadanos en la solicitud de información, su análisis e interpretación conforme a la norma.
  • Ser cauce oficial y formal de denuncias de casos y situaciones de corrupción administrativa y demás actos contrarios al “nuevo sistema de transparencia”, exonerando al denunciante de la necesidad de ser identificado, asegurando su anonimato.
  • Colaborar con las entidades públicas en la formación y difusión de la transparencia en los centros públicos y privados de enseñanza.
  • Proponer y ejecutar “programas” de difusión y estímulo en el ejercicio de los derechos de acceso a la información.
  • Ejercer una especie de “acción popular” y el derecho de personación ante los órganos de garantía o los jurisdiccionales en reclamaciones y procedimientos jurisdiccionales en cualquier orden, incluido el penal, frente a actitudes y formas de actuar reiteradas y contrarias a los principios y obligaciones de la transparencia pública.
• Código de prácticas éticas y deontológicas altos cargos y personal directivo. Establecimiento de un código de prácticas éticas y deontológicas, de suscripción obligatoria, en el que todos los altos cargos de las Administraciones públicas, como el personal directivo en los entes, entidades y organismos públicos incluidos en los respectivos sectores públicos de cada Administración formulen sus declaraciones responsables de intereses y patrimonio así como el compromiso de renuncia al cargo o puesto en el caso de infracción.
• Creación de unos “Premios a la transparencia”. Instituir anualmente tres líneas de premios a la transparencia. Uno, dirigido a ciudadanos particulares que se hayan distinguido por ejercer el derecho de acceso a la información, otro, para los colectivos calificados como “entidades promotoras de la transparencia” por su actividad de promoción y difusión de la misma y un tercero, para distinguir a la mejor entidad o institución pública sujeta a las normas de transparencia que se haya distinguido en facilitar el derecho de acceso o la publicidad activa.

II.5. Bloque E. Medidas de incremento de la demanda de información por los ciudadanos y colectivos sociales.

Las medidas propuestas en los bloques anteriores pueden constituir unas palancas poderosas para reactivar la demanda de información pública; faltaría proponer algunas medidas que incrementen la utilidad de la información obtenida por los ciudadanos o su reconocimiento social.

A las medidas anteriores deben sumarse otras directamente orientadas al estímulo de la demanda de información por parte de los ciudadanos y al ejercicio de los derechos inherentes a la transparencia y participación en los asuntos públicos.

Se debe lograr que el ejercicio del derecho a saber y en particular, el derecho de acceso a la información pública, reporte al ciudadano particular la satisfacción y utilidad necesarias para constituirse en suficiente motivación para ejercerlo.

A estos efectos, esa “utilidad” podemos clasificarla en dos tipos:

• Utilidad directa en razón a circunstancias personales del ciudadano por haber sido parte en procedimientos o relaciones con la entidad o administración y por esperar que de esa información a obtener, se puedan derivar efectos positivos y beneficiosos para sus intereses o para investigar posibles irregularidades o actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico.
• Utilidad indirecta, basada en el deseo de conocer o de saber sobre algún aspecto determinado, sin un propósito concreto basado en el interés personal del ciudadano. En este tipo podemos incluir las motivaciones derivadas de la participación ciudadana en los asuntos públicos, en el estudio de la materia en cuestión, o en otras indefinidas.

Para ello, entendemos que se debe potenciar por parte de todos los actores que participan en el sistema de transparencia:

1. Instar la incoación de procedimientos de revisión de oficio. Asistir al ciudadano por parte de las entidades promotoras de la transparencia (cuya creación se ha propuesto en el bloque D), por el colectivo de voluntariado en la transparencia o por cualquier otro modo para detectar en la información facilitada, casos de infracción que permitan solicitar una revisión de oficio del procedimiento al que se refiera la información.

Se trata de reconocer al ciudadano que ha obtenido una información sobre un procedimiento administrativo concluido, con independencia de que hubiera sido parte o no en el mismo, la capacidad de instar a la Administración o entidad autora de la información para que lleve a cabo un procedimiento de revisión de oficio de los contemplados en los artículos 106 a 111 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común.

El ciudadano que inste dicha revisión de oficio, adquirirá la condición de interesado a efectos de su personación y acceso a la vía jurisdiccional competente.

• Reconocimiento del derecho de publicidad directa de la información obtenida. La información obtenida en ejercicio del derecho de acceso a la información puede ser objeto de publicación en cualquier medio, soporte o formato siempre que sea íntegra y completa. La publicación directa por quien la haya obtenido exonera cualquier responsabilidad en materia de protección de datos.
• Preconsulta y derecho a la asistencia gratuita sobre el contenido de la información obtenida. El ciudadano o colectivo que obtenga cualquier tipo de información tiene derecho a que por parte de los órganos de garantía se le informe en Derecho, gratuitamente y de forma no vinculante, acerca de su contenido y legalidad. A la vista de la información obtenida, el ciudadano podrá promover una reclamación ante dicho órgano de garantía o ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Las entidades que hayan sido declaradas “promotoras de la transparencia” podrán asumir esta obligación, con sus propios medios.

De esta forma, ante informaciones técnicamente complejas, el ciudadano se asegura una opinión gratuita y autorizada sobre la misma.

• Derecho de consulta sobre la publicidad activa. L a asistencia y ayuda en el proceso de obtención de la información por parte de los poderes públicos, en el análisis del contenido y en sus efectos. Debe recuperarse de forma decidida el principio de “confianza legítima” en la administración pública y el que obliga a todos los empleados públicos de “defender con objetividad los intereses generales”. Una actitud coherente con esos principios será un factor de atracción del ciudadano hacia la información pública y hacia los valores de la transparencia.
• Actividad de los grupos de voluntariado. La instrumentación y difusión de una red facilitadora que minimice los obstáculos y dificultades inherentes al acceso de la información administrativa, compleja y a veces ininteligible. Esta instrumentación debe apoyarse por medio de grupos de voluntariado vinculados a los órganos de garantía o a las entidades promotoras de la transparencia.
• Empoderamiento y protagonismo ciudadano. Destacar los aspectos de “utilidad” para el ciudadano respecto de la información obtenida, incluso el uso instrumental como elemento de prueba que puede utilizar en defensa de sus propios intereses.
• Foros extraoficiales de participación ciudadana. La creación por parte de las entidades promotoras de la transparencia de foros ciudadanos en los que éstos, tras la reforma legislativa, puedan publicar directamente la información obtenida  y someterla a crítica y análisis, puede constituir un foco de participación activa en materia de transparencia que estimule a su vez la demanda de información.

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[1] Fuente: Portal del Ministerio de Política Territorial. Dato a 30-06-2021.

[2] Poliedro de transparencia fue un concepto acuñado y propuesto por quien suscribe en 2016 en el seno del Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia. Fue asumido y participado con el entonces presidente del Consejo, don José Molina. La Red de Consejos y Comisionados de la Transparencia ha hecho referencia al mismo en sus Declaraciones. Se refiere a las diferentes manifestaciones de la transparencia en el marco participativo de la ciudadanía (publicidad activa, derecho de acceso, gobierno abierto, buen gobierno, ética, participación ciudadana, …), que se manifiestan como si fueran caras de una misma figura o poliedro: cada cara refleja una realidad y un aspecto del poliedro.

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[i] Alfredo Nieto Ortega, ha sido miembro inicial del Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia hasta abril de 2016 y responsable de su Oficina Administrativa hasta julio de 2017. Licenciado en Derecho, funcionario del cuerpo de técnicos de hacienda del Ministerio de Hacienda, en activo en la Comunidad Autónoma Región de  Murcia, perteneciente al cuerpo superior de administradores tributarios.

POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN EN LA ESPAÑA DE GALDÓS (II): EPISODIOS NACIONALES: PRIMERA SERIE (*)

LA MIRADA INSTITUCIONAL

“La elevación de tontos y ruines y ordinarios, no es, como algunos creen, desdicha peculiar de los tiempos modernos”(Benito Pérez Galdós,La Corte de Carlos IV, p. 103)

© Rafael Jiménez Asensio, 20 de junio de 2021

Introducción

Trafalgares la obra que, terminada de escribir por su autor con la proclamación el 11 de febrero de 1873 de la Primera República Española, inaugura la primera serie de los Episodios Nacionales, y que finaliza conLa Batalla de los Arapiles(1812). Son apenas siete años de Historia de España, pero de enorme convulsión y ritmo acelerado. En estas entradas de síntesis prescindiré de tratar el contexto, siempre necesario para comprender el alcance de lo que se dirá. Pero ahora interesa más extraer las ideas-fuerza que sobre España, su política y su incipiente Administración van tomando cuerpo en la obra de Galdós, con una visión retrospectiva, pero aún muy…

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¿lo que hacen los funcionarios confinados en sus domicilios, es teletrabajo?

1. Ha tenido que venir un virus para poner en primera línea el concepto de teletrabajo generalizado en la Administración pública.

La COVID-19 ha irrumpido en nuestras vidas dejando, entre otras cosas como enfermedad, muerte, crisis, muchos cambios en todos los órdenes de la vida. Ha puesto de moda el denominado «Teletrabajo», entre otros y singularmente, por generalizado y excepcional, aquél que se lleva a cabo desde el propio domicilio particular del funcionario.

Quedan fuera por tanto, otras modalidades de teletrabajo como son aquellas que se realizan en comisiones de servicio o en situaciones de desplazamiento fuera del centro de trabajo.

Todos los que tienen una actividad no relacionada con producir o fabricar cosas o con servicios que no requieran presencia física, se han puesto a teletrabajar en sus domicilios; entre ellos, muchos funcionarios encargados de gestionar procedimientos o tramitar peticiones de los ciudadanos.

Así, muchos de esos funcionarios desarrollan su jornada laboral desde sus domicilios.

Para ello, generalmente y salvo excepciones que han sido provistos de equipos de trabajo oficiales, han puesto a disposición de la Administración pública, su ordenador personal o doméstico, su impresora, sus folios, su conexión wifi a redes, así como su certificado de firma digital en muchos casos, un espacio en su domicilio, etc…

En ese equipo informático, personal, más o menos moderno, pagado al contado o a plazos por el funcionario, alguien de su Administración, con el permiso tácito o expreso, ha instalado determinadas aplicaciones y programas, antivirus y otras herramientas corporativas que les permiten simular un entorno parecido al que tenían en su puesto de trabajo presencial.

Pero, ¿es esto correcto? ¿responde a situaciones previamente acordadas entre la Administración y el funcionario? ¿O es fruto de una respuesta improvisada ante una necesidad urgente de evitar la proximidad física en un entorno laboral presencial?

La posibilidad legal de trabajar a distancia en la función pública es una realidad desde hace varios años. Hay todo un arsenal normativo, que no voy a citar aquí, que permite esa posibilidad, ideada inicialmente para aplicarse a una minoría de casos y supuestos, como situaciones de conciliación laboral o familiar. Pero el teletrabajo, como lo conocemos actualmente, no está concebido para convertirse en una situación generalizada y permanente.

Tampoco está concebido como una modalidad asociada necesariamente al concepto de EA. Es decir, se podría teletrabajar en puridad con el sistema de transporte habitual de expedientes y documentos físicos entre el centro de trabajo y el domicilio del funcionario; pero, los riesgos que se corren con este sistema son serios y deberían hacernos dudar de que ésa sea la forma idónea de teletrabajo; pensemos en cuestiones tales como la protección de los datos personales contenidos en esos expedientes o el debido sigilo exigible a todo funcionario sobre materias que conozca por su cargo; su posible pérdida, robo o destrucción fortuita,…

Por ello, en mi opinión y en el escenario de una Administración Electrónica, con procedimientos y expedientes electrónicos, no debemos concebir el teletrabajo fuera de este ámbito en el que la seguridad de la información, la integridad del dato, la trazabilidad de actuaciones o de las posibles fugas de información y la identidad de los intervinientes, la fecha y hora de tal o cual trámite, en entornos electrónicamente estancos y seguros, son condiciones exigibles de trabajo.

2. ¿Todos los trabajos que hacemos en casa como funcionarios son teletrabajo?

Conozco a compañeros que dicen «teletrabajar» 4 días a la semana en sus domicilios y que sólo van 1 a la oficina y su trabajo consiste en transportar físicamente en un carrito un paquete de expedientes que estudia, analiza y elabora los informes en su casa; los salva a un «pen drive» y el día que va a la oficina, los descarga en el sistema y los tramita.

Otros, han copiado los expedientes en un disco duro o en un lápiz de memoria y en su casa, los van completando hasta que regresan a la oficina para actualizarlos…

Obviamente, eso no es teletrabajar; será llevarse trabajo a casa (cosa que en la Administración debería estar absolutamente prohibido), hacer horas extras gratis en domicilio, etc., pero no podemos considerarlo teletrabajo.

El teletrabajo, bajo una perspectiva tradicional, superada en estos momentos, es un concepto que da cobertura a cualquier tipo de actividad relacionada con el trabajo oficial pero que se lleva a cabo en el domicilio particular. Y digo superada por los motivos expuestos arriba.

Por tanto, eso no es teletrabajo, no debería ser, en el sentido que debemos atribuirle en un marco de Administración Electrónica (en adelante EA).

3. El teletrabajo en el contexto de la EA, condiciones que «debería» reunir.

En una Administración pública, simplificando el concepto y tratando de concretarlo a la esfera pública, podemos entender como teletrabajo, al ejercicio de las competencias y funciones públicas, propias del puesto de trabajo, que se llevan a cabo fuera del lugar y centro de la Administración donde reside el puesto de trabajo del funcionario, en este caso, en el domicilio particular del funcionario.

En mi opinión y respetando cualquier otra que disienta, sólo podemos hablar de teletrabajo en una Administración Pública (en cualquier entidad pública) si se dan todas las circunstancias siguientes:

3.1. Que existe una previsión legal. Ya hemos dicho que la normativa europea, nacional y la de muchas entidades autonómicas y locales, contemplan y habilitan esta posibilidad e incluso la animan.

3.2. Plan de teletrabajo. A mi juicio, la habilitación legal siendo necesaria, no es suficiente. Es necesario un Plan de Teletrabajo (tipo).

Se precisa de la aprobación en cada entidad pública del correspondiente Plan que establezca en detalle la forma de llevar a cabo esa modalidad de actividad.

3.3. Aspectos que debe regular el Plan de Teletrabajo:

3.3.1. Asignación de tareas, objetivos y plazos. Se precisa la aprobación, para cada funcionario en particular, de su plan de trabajo, con las actividades, expedientes, actuaciones o tareas que se le encomienda realizar en teletrabajo, el plazo de cada una de ellas y la forma de reportar su realización y ante quien.

El funcionario no puede inventarse lo que tiene que hacer en teletrabajo. Ese Plan constituye el objeto del teletrabajo, que debe ser medible, objetivo, reportable, evaluable y sujeto a plazos.

3.3.2. Duración de la asignación de teletrabajo.

El plan de teletrabajo debe indicar la duración de esta modalidad que debería ser siempre temporal y determinada, sin perjuicio de su renovación cuando proceda.

Únicamente en casos de imposibilidad física o discapacidad que impidan el normal desplazamiento físico o por motivos de conciliación familiar acreditada, podría accederse a una asignación de teletrabajo de carácter permanente y en tales casos, se debería contemplar la visita periódica de un superior o de un compañero que asegure la continuidad de la relación entre la Administración y el funcionario.

3.3.3. Identificación de los medios puestos a disposición del funcionario.

Éste es un aspecto muy importante del teletrabajo. Nada de equipos u ordenadores o tablets o dispositivos particulares del funcionario; eso debe prohibirse absolutamente.

Múltiples razones abonan esa prohibición; desde la que el funcionario no tiene por qué aportar a la Administración medios de uso privado hasta la –y ésta es la más importante— la organización pública debe aportar los dispositivos e instrumentos oficiales 100 por 100 seguros y que impidan las fugas o usos indebidos de información pública o de información de los ciudadanos; y esto sólo se puede conseguir, aportando la propia Administración esos dispositivos a los que únicamente tenga acceso el funcionario autorizado expresamente para ello.

a) Dispositivos electrónicos propiedad de la Administración, dotados con las herramientas necesarias que impidan el uso para fines privados o que se puedan utilizar fuera de los entornos acotados y cerrados oficiales. Estos dispositivos deben impedir la obtención de copias o la conexión a otros dispositivos externos de almacenamiento o transferencia de información. Entre esos dispositivos prohibidos deben encontrarse las impresoras, salvo las impresoras oficiales asignadas al mismo.

b) Aplicaciones informáticas necesarias para el trabajo del funcionario, a las que únicamente pueda acceder éste, mediante sistema encriptados o de claves o firma electrónica, dejando huella digital de todos los movimientos y operaciones y trámites realizados

c) Trazabilidad bidireccional de las actuaciones. Todas las aplicaciones debe permitir recorrer y reproducir los circuitos de los procedimientos históricamente, desde su inicio hasta su conclusión.

d) Trazabilidad de actividad y cómputo de jornada laboral. Los dispositivos y las aplicaciones integradas en el mismo, deben contemplar un sistema de registro de actividad por parte del usuario que permita verificar el cumplimiento laboral de la jornada correspondiente.

e) Documento de confidencialidad y limitación de uso de los dispositivos entregados. El funcionario en teletrabajo deberá suscribir un documento de confidencialidad y de uso exclusivo del material, por el que se comprometa a no desvelar ni facilitar el acceso a los dispositivos ni a los datos a nadie, asegurando la desconexión de los equipos al finalizar la jornada laboral.

f) Requisitos técnicos mínimos de la conexión informática. El documento con el plan de teletrabajo debe contemplar las características mínimas que debe reunir la conexión informática del domicilio del funcionario, el ancho de banda, así como las medidas de seguridad y encriptamiento que debe contemplar.

g) Posibilidad de monitoreo y supervisión de actividad por parte del superior jerárquico. De igual forma que en la modalidad presencial, el responsable de la unidad en la que esté el funcionario, puede verificar y supervisar las tareas, en el teletrabajo ello debe ser posible.

3.3.4. Identificación del sistema de reporte de tareas y periodicidad . El Plan debe identificar las personas (superiores o compañeros del funcionario) a los que éste debe reportar, la frecuencia y la forma de hacerlo.

3.3.5. Requisito de EA 100% a cargo de la Administración Pública. Procedimientos electrónicos implantados y homologados en entorno EA.

En los procedimientos administrativos y en los procesos internos habilitados en la modalidad de teletrabajo, éstos deben estar en su totalidad bajo el formato de Administración electrónica.

Tales procedimientos y procesos deben cumplir con las características del Esquema Nacional de Interoperatiblidad (ENI) y con el resto aspectos técnicos que están definidos para la Administración Electrónica.

Uno de los escollos más importantes a los que se enfrenta la implantación de la EA en las Administraciones Públicas españolas es la dispersión de formas y soluciones para elaborar los mismos procedimientos administrativos en entorno EA, con las dificultades inherentes al desarrollo de las plataformas de interoperabilidad interadministrativas y a la multiplicidad de soluciones informáticas implementadas, muchas de ellas incompatibles entre sí y que exigen una gran esfuerzo para construir enlaces y pasarelas en comunicación entre ellas.

Seguramente, en mi opinión, habría sido más sencillo adoptar desarrollos de procedimientos administrativos tipo por parte de la Administración Central, de implantación general y gratuita en todas las Administraciones, dejando que éstas desarrollasen, voluntariamente, aquellas personalizaciones secundarias que considerasen adecuadas, pero sin afectar a la solución común y troncal.

Este requisito que se propone, representa sin duda una restricción importante a la hora de acudir al teletrabajo pues implica que no deberían formar parte del Teletrabajo, los procedimientos manuales.

Aún así, fuera de los procedimientos administrativos electrónicos y de los procesos internos informatizados, quedan gran cantidad de actuaciones que, a demanda, podrían encomendarse a los funcionarios ocupados en la modalidad de teletrabajo, como la elaboración de informes técnicos o la preparación y redacción de normas reglamentarias o la realización de estudios, análisis y propuestas, trabajos todos ellos, que pueden acometerse de forma separada o independiente de las secuencias procedimentales.

3.3.6. Cumplimiento normativa en materia de Prevención de Riesgos Laborales y gestión de posibles accidentes laborales.

La realización del teletrabajo por parte del funcionario y la consideración de puesto de trabajo al que tenga habilitado en su domicilio, exige que éste cumpla las condiciones de seguridad e higiene laboral en las mismas condiciones que si estuviera en su centro de trabajo oficial.

Por ello, el funcionario que se acoja al sistema de teletrabajo deberá autorizar la entrada en su domicilio a los técnicos de prevención de riesgos laborales que se desplacen para verificar las condiciones del puesto de trabajo domiciliario y las medidas preventivas que debería adoptar.

Aquellas medidas de carácter ergonómico que sean necesarias para el puesto, deberán ser facilitadas por la Administración.

Y en materia de accidentes laborales durante la jornada de teletrabajo, ésta deberá estar contemplada, así como las instrucciones a seguir en caso de que se produzca el accidente.

3.3.7. Compensación económica a tanto alzado

Y finalmente, el funcionario en situación de teletrabajo domiciliario, debe tener derecho a una compensación retributiva, calculada a tanto alzado, que compense el gasto en electricidad y el coste de acceso a redes de internet y tráfico que genera la actividad de teletrabajo.

¿CIUDADES «INTELIGENTES» CON UNA GOBERNANZA «ESTÚPIDA»?

LA MIRADA INSTITUCIONAL

 

“La organización inteligente se caracteriza por manejar todos los talentos que hay dentro para detectar bien los problemas y solucionarlos” (José Antonio Marina)

“Una organización es la sombra de quien la dirige. Uno de los mayores errores que se puede cometer en el mundo de las organizaciones es no darle importancia a la persona que dirige” (Pascual Montañés).

Superado el ecuador del mandato 2015-2019, puede ser buen momento para plantear de nuevo una de las cuestiones peor resueltas de la arquitectura institucional de las estructuras de gobierno local (que también se replica, aunque no de forma igual, en los demás niveles de gobierno): el profundo deterioro de las relaciones entre política y gestión, así como el estado paupérrimo de las “máquinas administrativas” locales, por emplear una expresión del profesor Luciano Vandelli.

Llevamos varios años oyendo hablar de “Administraciones inteligentes”. También llevamos tiempo oyendo asimismo resonar la expresión “Gobernanza Local”…

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Cómo recurrir el informe pericial por falta de motivación

Origen: Cómo recurrir el informe pericial por falta de motivación

Cómo recurrir el informe pericial por falta de motivación

Origen: Cómo recurrir el informe pericial por falta de motivación

Recobrar la confianza en las Instituciones

Poliedro Transparencia

En la década de los noventa, el gobierno inglés, para salir al paso del descrédito de las instituciones encargó a un Comité dirigido por lord Nolan la elaboración de unas «normas de conducta para la vida pública» que ayudasen a recuperar la confianza perdida en las instituciones y en lo público en general.

En 1995, se presentó el documento conocido como el «Informe Nolan», en el que se recogen normas de conducta para los diputados, ministros, funcionarios, organismos gubernamentales y para el servicio público de salud.

Es significativo que en el Informe Nolan figure una encuesta realizada por una empresa (MORI) referida a la percepción de la confianza sobre determinadas profesiones, entre dos momentos temporales separados por diez años (en 1983 y en 1993). El resultado obtenido a la pregunta ¿confiaría usted en que este grupo contará la verdad?. De todos los grupos profesionales, sólo los ministros, políticos en general…

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